Tribunal Administratif de Lyon, 24/05/2024, n° 2208566

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 18 novembre 2022, Mme B A épouse C doit être regardée comme demandant au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 22 juillet 2022 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon a fixé le montant mensuel de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) à 255 euros à compter du 1er juillet 2022, ensemble la décision implicite, née le 22 octobre 2022, portant rejet de son recours hiérarchique ;
2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, à compter de la notification du jugement à intervenir, de rétablir, à compter du 1er juillet 2022, le montant mensuel de l'IFSE fixé à 355 euros dont elle bénéficiait depuis le 1er mars 2022, et de lui verser une somme d'argent, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 22 août 2022, correspondant à la différence entre le montant mensuel de l'IFSE qu'elle a effectivement perçu à compter du 1er juillet 2022 et le montant mensuel de l'IFSE qu'elle aurait dû percevoir à compter de cette même date.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la décision contestée du 22 juillet 2022 est entachée d'incompétence de son signataire ;
- elle est insuffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;
- elle est entachée d'un défaut de base légale ;
- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- elle revêt le caractère d'une sanction déguisée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision contestée du 22 juillet 2022 est inopérant, dès lors que les décisions fixant les montants de l'IFSE n'entrent dans aucune des catégories de décisions mentionnées à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;
- les autres moyens de la requête de Mme C ne sont pas fondés.
Par un courrier du 4 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, d'une prévision d'enrôlement de l'affaire et d'une date prévisionnelle de clôture d'instruction à effet immédiat au plus tôt le 1er avril 2024.
La clôture de l'instruction est intervenue le 16 avril 2024.
Une mesure supplémentaire d'instruction a été diligentée le 30 avril 2024, en application des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, afin que le garde des sceaux, ministre de la justice, verse au dossier, dans un délai de trois jours, et en précisant le support et la date de publication de ces documents :
- la circulaire du 14 novembre 2017 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels et corps à statut commun relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, ainsi que l'ensemble de ses annexes ;
- la note du 30 juin 2021 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels, corps à statut commun et emplois relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, ainsi que l'ensemble de ses annexes ;
- la note du 4 août 2021 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels, corps à statut commun et emplois relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, ainsi que l'ensemble de ses annexes ;
- la note du 24 mars 2022 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels, corps à statut commun et emplois relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, ainsi que l'ensemble de ses annexes.
Le garde des sceaux, ministre de la justice a produit, le 30 avril 2024, ces pièces qui ont été communiquées à la requérante.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 2006-1760 du 23 décembre 2006 ;
- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;
- l'arrêté du 20 mai 2014 pris pour l'application aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État ;
- la circulaire n° NOR : JUST1732535C du 14 novembre 2017 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels et corps à statut commun relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ;
- la note n° NOR : JUST2119427C du 30 juin 2021 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels, corps à statut commun et emplois relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ;
- la note n° NOR : JUST2124199N du 4 août 2021 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels, corps à statut commun et emplois relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ;
- la note n° NOR : JUST2215124N du 24 mars 2022 relative à la gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise des corps interministériels, corps à statut commun et emplois relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel et son annexe
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, à laquelle elles n'étaient ni présentes, ni représentées.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Gueguen ;
- et les conclusions de M. Bertolo, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 1er avril 2020, Mme A épouse C, adjointe technique de recherche et de formation affectée à l'Université Lumière Lyon 2 où elle exerçait les fonctions de gestionnaire de personnel, a été détachée, à sa demande, dans le corps des adjoints administratifs du ministère de la justice pour une durée d'un an à compter du 1er mars 2020, et affectée au sein de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Lyon en qualité de gestionnaire de paie, avant d'être intégrée à sa demande dans le corps des adjoints administratifs du ministère de la justice à compter du 1er mars 2021. Par une décision du 24 février 2022, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon a procédé, à compter du 1er mars suivant, à la " revalorisation " du montant mensuel de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) attribuée à l'intéressée, adjointe administrative principale de 2ème classe, à raison de ses fonctions de " référent(e) gestionnaire paie " classées dans le groupe de fonctions n°2 du corps des adjoints administratifs des administrations de l'État pour l'application du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État (RIFSEEP), en le fixant à 334,17 euros. Par une décision du 9 mai 2022, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon a une nouvelle fois procédé, à compter du 1er mars 2022, à la " revalorisation " du montant mensuel de l'IFSE attribuée à Mme C à raison d'un " (changement de groupe référent paie) Groupe 1 ", en le fixant à 355 euros. Cependant, après qu'il a été mis " fin " à la " mission des référents GA-PAIE ", par une décision du 22 juillet 2022, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon a fixé le montant mensuel de l'IFSE de l'intéressée à 255 euros à compter du 1er juillet 2022, à raison de ses fonctions de " gestionnaire " classées dans le groupe de fonctions n°2 du corps des adjoints administratifs des administrations de l'État pour l'application du RIFSEEP. Enfin, par un courrier du 17 août 2022, dont l'administration a accusé réception le 22 août suivant, l'intéressée a formé un recours hiérarchique qui a été implicitement rejeté. La requérante demande au tribunal de prononcer l'annulation de la décision précitée du 22 juillet 2022, ensemble la décision implicite, née le 22 octobre 2022, par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté son recours hiérarchique.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 712-1 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération comprenant : / 1° Le traitement ; / 2° L'indemnité de résidence ; / 3° Le supplément familial de traitement ; / 4° Les primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire. ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier () d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise () dans les conditions fixées par le présent décret. / Des arrêtés du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé désignent, après avis du comité technique compétent ou du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, des corps et emplois bénéficiant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise () ". Selon les termes de l'article 2 du même décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. / Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : / 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; / 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. / Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service. / Le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est mensuel. ". Par ailleurs, l'article 3 de ce même décret prévoit que : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise fait l'objet d'un réexamen : / 1° En cas de changement de fonctions ; () ".
4. En outre, aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 20 mai 2014 pris pour l'application aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'État des dispositions du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État : " Les dispositions du présent arrêté s'appliquent aux corps d'adjoints administratifs régis par le décret du 23 décembre 2006 susvisé et dont la liste figure en annexe () ", au nombres desquels figurent notamment le " Corps des adjoints administratifs relevant du ministère de la justice. ". Selon les termes l'article 2 du même arrêté : " () les plafonds afférents aux groupes de fonctions mentionnés à l'article 2 du décret du 20 mai 2014 susvisé sont fixés ainsi qu'il suit : /
GROUPE DE FONCTIONSPLAFONDS DE L'INDEMNITÉ DE FONCTIONS, DE SUJÉTIONS ET D'EXPERTISE (en euros)
()Services déconcentrées, établissements et services assimilésGroupe 1()11 340Groupe 2()10 800
". Et aux termes de l'article 4 de ce même arrêté : " Les montants minimaux de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise mentionnés à l'article 2 du décret du 20 mai 2014 susvisé sont fixés comme suit : /
GRADE ET EMPLOIMONTANT MINIMAL
(en euros)
()Services déconcentrées, établissements et services assimilés
Adjoint administratif principal de 1re et 2e classe et emploi fonctionnel

()
1 350
()
()
()
".
5. Enfin, par une note du 24 mars 2022, publiée au bulletin officiel du ministère de la justice du 31 mai suivant et applicable à compter du 1er janvier 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, a, dans l'exercice de ses prérogatives d'organisation des services placés sous son autorité, défini les modalités de gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) des corps interministériels, corps à statut commun et emplois relevant du ministère de la justice dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP). Cette note abrogeait une précédente note du 4 août 2021, laquelle avait abrogé une note du 30 juin 2021 abrogeant, à compter du 1er janvier 2021, une circulaire du 14 novembre 2017 relative à la gestion de l'IFSE des corps interministériels et corps à statut commun relevant du ministère de la justice dans le cadre du RIFSEEP. Selon les termes du point 1. B. de la note du 24 mars 2022, intitulé " Les socles indemnitaires " : " Le socle indemnitaire correspond au montant minimum d'IFSE garanti à un agent relevant d'un corps donné en raison des fonctions exercées. Les socles sont déterminés, pour chaque groupe de fonctions, par la présente note (cf. Annexes). / Les montants des socles diffèrent selon le périmètre d'affectation (administration centrale, (), services déconcentrés, () afin de tenir compte des sujétions afférentes à chaque périmètre. / Le socle indemnitaire correspond à un montant minimum et non pas à un montant unique par groupe. Au sein d'un même groupe de fonctions, les agents relevant d'un même corps peuvent ainsi bénéficier de montants indemnitaires différents en raison, notamment, de la diversité des parcours professionnels. / Pour les agents exerçant dans les services déconcentrés de la DAP, il est appliqué un coefficient de 0,5 au montant socle de l'IFSE, afin de prendre en compte le versement de la PSS. () ". À cet égard, l'annexe 16 à cette même note, intitulée " Adjoints administratifs ", prévoit que : " () Cartographie des fonctions et socles indemnitaires applicables aux adjoints administratifs en SD : /
Services déconcentrés et établissement publics
Fonctions-types ministérielles
Socle indemnitaire
()
Montant maximal
IFSE

Groupe 1

Toutes directions :
• Chef d'unité, de section
• Régisseur d'avances et de recettes titulaires
• Assistants de direction
• Agent exerçant des fonctions informatiques nécessitant une qualification particulière
• Correspondant informatique à titre principal
• Assistant ou conseiller de prévention à titre principal
• DSJ : adjoint faisant fonction de greffier à titre principal, agent placé
• DAP : chef de service de l'audit interne à l'ENAP ; responsable administratif local au SEP ; chef de greffe et adjoint à un chef de greffe, régisseur des comptes nominatifs, responsable économat en établissement pénitentiaire
• DPJJ : agent exerçant en hébergement

5 300 €

()

11 340 €
Groupe 2Autres fonctions, notamment :
• Agent d'accueil
• Gestionnaire
• Secrétaire
4 800 €
()
10 800 €
". Par ailleurs, aux termes du point 1. A. b) de ladite note, intitulé " Les cas de réexamen de l'IFSE " : " Conformément à l'article 3 du décret du 20 mai 2014, le montant de l'IFSE versé à l'agent fait l'objet d'un réexamen dans les hypothèses suivantes : / • en cas de changement de fonctions ; / () Toutefois, () • le changement d'affectation suite à une réorganisation des services ne peut être assimilé à un changement de fonctions donnant lieu à réexamen de l'IFSE, au sens du décret du 20 mai 2014 ; () ". Selon les termes du point 4. A. c) de cette note, intitulé " Changement de fonctions vers un groupe inférieur " : " L'agent qui, à l'occasion d'une mobilité, accède à une fonction relevant d'un groupe inférieur à celui du poste précédemment occupé, connaît une diminution automatique du montant de son IFSE. Le montant de la diminution est forfaitaire et déterminé par la présente note (cf. Annexes) () ". À cet égard, l'annexe 17 à cette même note, intitulée " Adjoints techniques (hors DAP) ", prévoit que : " () Montants forfaitaires applicables aux adjoints administratifs () /
()
Services déconcentrés
()
()()Mobilité vers un groupe de fonctions inférieurVers groupe 2()- 500 €()()
".
6. Pour fixer à 255 euros le montant mensuel de l'IFSE attribuée à Mme C à compter du 1er juillet 2022, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon s'est fondé, ainsi que l'oppose l'administration en défense, d'une part, sur les termes de la circulaire du 14 novembre 2017 relative à la gestion de l'IFSE des corps interministériels et corps à statut commun relevant du ministère de la justice dans le cadre du RIFSEEP, et, d'autre part, sur les motifs tirés de ce que si l'intéressée " a(vait) exercé les fonctions de gestionnaire de paie et a(vait) ainsi bénéficié d'une revalorisation du montant de son IFSE à hauteur de 334,17 euros, à compter du 1er mars 2022, dès lors que (c)e poste appartenait au groupe (de fonctions n°1 pour l'application du) RIFSEEP () ", elle avait cependant connu, " à compter du 1er juillet 202(2) ", une " mobilité vers un poste relevant d'un groupe de fonction(s) inférieur à celui qu'elle occupait auparavant " compte tenu de " son changement de fonctions () au poste de gestionnaire " relevant du groupe de fonctions n°2 et s'était ainsi vue " attribuer une IFSE correspondant à son nouveau groupe de fonction(s) () afin de tenir compte de la nature de ses fonctions et de ses responsabilités ".
7. Toutefois, en l'espèce, ainsi que le soutient la requérante, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon ne pouvait légalement se fonder sur les termes de cette circulaire du 14 novembre 2017 pour fixer le montant mensuel de son IFSE à compter du 1er juillet 2022, dès lors qu'il résulte de ce qui a été dit au point 5 que ladite circulaire avait été abrogée à compter du 1er janvier 2021 par une note du 30 juin 2021. Au surplus, alors que Mme C fait grief au directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon de ne pas la mettre à même de comprendre les " motifs " de la décision en litige dans des conditions de nature à lui permettre de s'assurer qu'il aurait procédé à une " appréciation in concreto de (s)a situation ", l'administration ne met pas davantage le tribunal a même de comprendre les modalités de calcul sur lesquelles l'autorité administrative s'est fondée pour fixer le montant mensuel de l'IFSE de l'intéressée à 255 euros à compter du 1er juillet 2022. En effet, si le garde des sceaux, ministre de la justice fait valoir en défense que la requérante " a(vait) exercé les fonctions de gestionnaire de paie et a(vait) ainsi bénéficié d'une revalorisation du montant de son IFSE à hauteur de 334,17 euros, à compter du 1er mars 2022, dès lors que (c)e poste appartenait au groupe (de fonctions n°1 pour l'application du) RIFSEEP () ", il ressort toutefois des pièces du dossier que la requérante avait d'abord bénéficié, par une décision du 24 février 2022, d'une première " revalorisation " du montant mensuel de son IFSE à compter du 1er mars suivant, à hauteur de 334,17 euros, à raison de ses fonctions de " référent(e) gestionnaire paie " classées dans le groupe de fonctions n°2 du corps des adjoints administratifs des administrations de l'État pour l'application du RIFSEEP, puis, par une décision du 9 mai 2022, d'une seconde " revalorisation " du montant mensuel de son IFSE à compter du 1er mars 2022, à hauteur de 355 euros, à raison d'un " (changement de groupe référent paie) Groupe 1 ". Par suite, Mme C est fondée à soutenir que le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon a entaché la décision contestée d'une erreur de droit.
8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que Mme C est fondée à demander l'annulation de la décision du 22 juillet 2022 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon a fixé le montant mensuel de son IFSE à 255 euros à compter du 1er juillet 2022, ainsi que, par voie de conséquence, celle de la décision implicite, née le 22 octobre 2022, par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté son recours hiérarchique.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
9. Eu égard au motif d'annulation retenu et après examen des autres moyens la requête, le présent jugement n'implique pas nécessairement que le garde des sceaux, ministre de la justice, rétablisse, à compter du 1er juillet 2022, le montant mensuel de l'IFSE fixé à 355 euros dont Mme C bénéficiait depuis le 1er mars 2022, ni même qu'il verse à l'intéressée une somme d'argent, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 22 août 2022, correspondant à la différence entre le montant mensuel de l'IFSE qu'elle a effectivement perçu à compter du 1er juillet 2022 et le montant mensuel de l'IFSE qu'elle aurait dû percevoir à compter de cette même date, mais seulement qu'il procède au réexamen de la situation de la requérante en tenant compte des termes de la note du 24 mars 2022. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à cette autorité de procéder à cette mesure d'exécution dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La décision du 22 juillet 2022 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lyon a fixé le montant mensuel de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) de Mme C à 255 euros à compter du 1er juillet 2022, ainsi que la décision implicite, née le 22 octobre 2022, par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté le recours hiérarchique de l'intéressée, sont annulées.
Article 2 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder au réexamen de la situation de Mme C dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A épouse C et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 13 mai 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Baux, présidente,
Mme Soubié, première conseillère,
M. Gueguen, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2024.
Le rapporteur,
C. Gueguen
La présidente,
A. Baux
Le greffier,
T. Clément
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Un greffier,