Tribunal Administratif de la Guadeloupe, 15/02/2024, n° 2200406

Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 avril 2022, 13 mai 2022 et 31 mai 2023, M. A B, représenté par Me Perrey, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) de condamner le centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) des Antilles et de la Guyane à lui verser la somme de 8 561,73 euros correspondant à l'indemnité forfaitaire de changement de résidence lui étant due, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
2°) de mettre à la charge du CROUS Antilles et Guyane la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa requête est recevable ; elle constitue un recours indemnitaire de plein contentieux et non un recours pour excès de pouvoir ; il a bien formé une demande indemnitaire préalable, par un courriel du 20 décembre 2021 ;
- le CROUS a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne prenant pas en charge ses frais de changement de résidence, prévus à l'article 19 du décret n°89-271 du 12 avril 1989 ; il a droit à la prise en charge de ces frais en application du h du 1 du I de l'article 19 de ce décret dès lors que son retour au lieu de sa résidence habituelle a été reconnu indispensable en raison de son état de santé par un avis du comité médical du 17 juin 2021 ; la circonstance que cet avis ne comporte pas de date à compter de laquelle le retour au lieu de sa résidence habituelle revêtait un caractère indispensable est sans incidence, le décret du 12 avril 1989 n'imposant pas une telle exigence ; le fait que le comité médical n'a émis son avis que le 17 juin 2021 est uniquement imputable au CROUS ; le h du 1 du I de l'article 19 du décret du 12 avril 1989 concerne le cas du retour au lieu de résidence habituelle reconnu indispensable en raison de l'état de santé de l'agent par le comité médical, sans exiger un changement d'affectation de l'agent ; contrairement à ce que soutient le CROUS, son lieu de résidence habituelle se situe bien en métropole, dès lors qu'il n'a résidé en Guadeloupe que durant deux années et avait auparavant toujours vécu en métropole, où se trouve toute sa famille et sa belle-famille ;
- après son placement en congé de longue maladie, le CROUS a mis fin à sa concession de logement par nécessité absolue de service par une décision du 18 octobre 2019, prenant effet le 1er septembre 2019 ; il a donc été contraint de déménager en métropole, où se trouve son lieu de résidence habituelle ;
- par une décision du 22 janvier 2021, le CROUS s'est expressément engagé à lui rembourser ses frais de changement de résidence entre la Guadeloupe et la métropole ; cet engagement n'a pas été honoré par le CROUS ; le CROUS lui a postérieurement demandé de produire la facture de son déménagement, ce qu'il a fait, bien qu'il n'y soit nullement tenu ; par un courriel du 28 mars 2022, la présidente du Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) lui a indiqué que le CROUS allait prendre une décision ;
- il a subi un préjudice financier évalué à 8 561,73 euros, correspondant au montant de l'indemnité forfaitaire de changement de résidence prévue à l'article 27 du décret du 12 avril 1989 ;
- le lien de causalité entre la faute commise par le CROUS et son préjudice est établi.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 mai et 24 juillet 2023, le centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) Antilles-Guyane, représenté par Me Duverneuil, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond et en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors qu'à supposer qu'il s'agisse d'un recours pour excès de pouvoir, la décision implicite de rejet du 20 février 2022 dont le requérant entend demander l'annulation constitue une décision confirmative de la décision expresse de rejet du 29 juillet 2021 portant rejet de sa demande d'indemnité de changement de résidence ; à supposer qu'il s'agisse d'une requête indemnitaire, elle est irrecevable dès lors que le requérant ne lui adressé aucune demande indemnitaire préalable ;
- à titre subsidiaire, aucune faute ne saurait lui être reprochée, le requérant ne remplissant pas les conditions prévues par le décret du 12 avril 1989 pour que soit pris en charge ses frais de changement de résidence ; en premier lieu, l'indemnité de frais de changement de résidence n'est due qu'à condition que le changement de résidence résulte d'une affectation définitive de l'agent dans une résidence différente de celle dans laquelle il était affecté antérieurement ; en l'espèce, le requérant n'a pas fait l'objet d'une décision de changement d'affectation, l'intéressé étant en congé de longue durée, donc en position d'activité, au sein du CROUS Antilles-Guyane ; en deuxième lieu, à la date de son déménagement, intervenu en août 2019, le retour à sa résidence habituelle n'avait pas été reconnu comme indispensable au regard de son état de santé par le comité médical, qui n'a émis un avis que le 17 juin 2021 ; si cet avis mentionne bien qu'un retour au lieu de résidence habituelle du requérant revêt un caractère indispensable médicalement, il ne fixe pas de date à compter de laquelle ce retour présente un tel caractère indispensable ; le requérant n'établit pas que son retour en métropole était indispensable à la date de son déménagement, en août 2019 ; étant placé en congé de longue maladie, donc en position d'activité, M. B a vocation à reprendre ses fonctions en Guadeloupe ;
- contrairement à ce que soutient le requérant, le CROUS ne s'est jamais engagé à lui verser l'indemnité de changement de résidence prévue par le décret du 12 avril 1989 ; le courrier du 22 janvier 2021 l'a informé de ce qu'il lui appartenait d'apporter des éléments permettant d'apprécier la localisation du centre de ses intérêts matériels et moraux et donc son lieu de résidence habituelle ; dans son courriel du 28 mars 2022, la directrice du CNOUS s'est bornée à affirmer qu'une décision allait être prise par le CROUS concernant la prise en charge de ses frais de changement de résidence ; le requérant n'a jamais produit la décision portant nouvelle affectation et n'a jamais justifié qu'à la date de son déménagement, son état de santé rendait indispensable son retour en métropole ;
- le lieu de résidence habituelle du requérant n'est pas établi dès lors que, d'une part, il a fourni plusieurs adresses différentes en métropole et ne justifie pas d'une domiciliation effective à l'une de ces adresses ; en tout état de cause, le requérant n'établit pas avoir effectivement changé de résidence ;
- le préjudice dont le requérant demande réparation ne peut être évalué à 8 561,73 euros, dès lors qu'il ne justifie pas remplir les conditions prévues par le décret du 12 avril 1989 et qu'il n'établit pas que sa conjointe ne dépasse pas les conditions de ressources fixées par l'article 17 du même décret.
Par ordonnance du 2 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 15 août 2023 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le décret n°89-271 du 12 avril 1989 ;
- l'arrêté du 13 avril 1989 fixant les taux des indemnités forfaitaires de changement de résidence prévues aux articles 26 et 27 du décret n°89-271 du 12 avril 1989 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais de déplacement des personnels civils à l'intérieur des départements d'outre-mer, entre la métropole et ces départements, et pour se rendre d'un département d'outre-mer à un autre ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Bentolila, conseillère,
- les conclusions de M. Lubrani, rapporteur public,
- les observations de Me Perrey, représentant M. B,
- les observations de Me Duverneuil, représentant le CROUS Antilles-Guyane.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision du CROUS des Antilles et de la Guyane du 13 septembre 2019, M. B, attaché principal occupant le poste de directeur de la restauration et de l'hébergement du site de Fouillole, a été placé en congé de longue maladie à compter du 1er septembre 2019. Puis, par une décision du 18 octobre 2019, la directrice générale du CROUS a mis fin à la concession de logement lui ayant été consentie à compter du 1er septembre 2019. Par un courrier du 20 novembre 2019, l'intéressé a informé le CROUS qu'en raison de la décision de mettre fin à sa concession de logement, il était dans l'obligation de trouver une nouvelle résidence principale et qu'il solliciterait par conséquent la prise en charge de ses frais de changement de résidence. Par un courrier du 17 décembre 2019, la directrice générale du CROUS a refusé de faire droit à cette demande. Puis, par un courriel du 2 novembre 2020, M. B a formé un recours gracieux contre cette décision et par un courrier du 22 janvier 2021, le directeur général du CROUS l'a informé qu'il était éligible à cette indemnité, au titre du h du 1 du I de l'article 19 du décret n°89-271 du 12 avril 1989 et qu'il lui appartenait d'établir où se situait sa résidence habituelle, correspondant au centre de ses intérêts moraux et matériels, ainsi que de remplir le formulaire de demande d'indemnité de changement de résidence, accompagné de l'ensemble des pièces justificatives correspondantes. Par un courrier du 5 février 2021, M. B a adressé au CROUS son dossier de prise en charge de ses frais de changement de résidence. Par un courrier du 1er mars 2021, le directeur général du CROUS a indiqué à l'intéressé que son dossier était incomplet, dès lors qu'il ne comportait pas l'avis du comité médical reconnaissant le caractère indispensable de son retour au lieu de sa résidence habituelle en raison de son état de santé. Le 17 juin 2021, le comité médical a notamment reconnu que le retour au lieu de résidence habituelle de cet agent revêtait un caractère indispensable médicalement. Puis, par un courrier du 29 juillet 2021, le directeur général du CROUS a indiqué à l'intéressé que l'avis émis par le comité médical n'ayant pas précisé de date à compter de laquelle le retour au lieu de résidence habituelle présentait un caractère indispensable, il allait de nouveau saisir ce comité sur ce point. Par un courriel du 20 décembre 2021, M. B a adressé au CROUS la facture de son déménagement en métropole et a de nouveau sollicité le remboursement de ses frais de changement de résidence. Par la présente requête, M. B demande au tribunal de condamner le CROUS des Antilles et de la Guyane à lui verser la somme de 8 561,73 euros correspondant à l'indemnité de changement de résidence qu'il estime lui être due.
Sur les conclusions indemnitaires :
2. Aux termes de l'article 1er du décret du 12 avril 1989 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais de changements de résidence des personnels civils à l'intérieur des départements d'outre-mer, entre la métropole et ces département, et pour se rendre d'un département d'outre-mer à un autre : " Le présent décret fixe les conditions et les modalités de règlement des frais à la charge des budgets de l'Etat et des établissements publics nationaux à caractère administratif à l'occasion des changements de résidence effectués par les personnels civils : / () 2. Pour se rendre de la métropole dans un département d'outre-mer et en revenir ; () ". De plus, aux termes de l'article 17 de ce décret : " L'agent qui change de résidence peut prétendre à la prise en charge des frais qui en résultent pour lui-même à la condition que ces frais n'aient pas été pris en charge par l'employeur de son conjoint () / L'agent peut, en outre, à la même condition, prétendre à la prise en charge des frais : / 1. De son conjoint () si l'une ou l'autre des deux conditions suivantes est remplie : / a) Les ressources personnelles du conjoint () sont inférieures au traitement soumis à retenues pour pension afférent à l'indice brut 340 ; / b) Le total des ressources personnelles du conjoint () et du traitement brut de l'agent n'excède pas trois fois et demie le traitement soumis à retenues pour pension afférent à l'indice brut 340. () En ce qui concerne les changements de résidence énumérés à l'article 19-I ci-dessous, le conjoint () et les membres de la famille n'ouvrent droit à la prise en charge que s'ils accompagnent l'agent à son poste ou s'ils l'y rejoignent dans un délai maximum de neuf mois à compter de sa date d'installation administrative. ". Par ailleurs, aux termes de l'article 18 du même décret : " Le changement de résidence est celui que l'agent se trouve dans l'obligation d'effectuer lorsqu'il reçoit une affectation définitive dans une commune différente de celle dans laquelle il était affecté antérieurement. / Est assimilé au changement de résidence et ouvre droit à indemnisation le déménagement effectué à l'intérieur de la résidence : / () 2. Lorsqu'il résulte d'un changement d'affectation imposé par l'administration qui oblige l'agent à évacuer un logement concédé par nécessité absolue de service. () ". En outre, aux termes de l'article 19 du même décret : " I. - Changement de résidence d'un département d'outre-mer vers le territoire européen de la France et, vice versa () L'agent a droit à la prise en charge de ses frais de changement de résidence dans les cas ci-après : / 1. Lorsque le changement de résidence est rendu nécessaire : / () / h) Par un retour au lieu de la résidence habituelle reconnu indispensable en raison de l'état de santé de l'agent par le comité médical prévu par le décret n°86-442 du 14 mars 1986 ; / () / Dans les cas mentionnés au 1 ci-dessus, les indemnités prévues aux articles 26 et 27 sont majorées de 20% ". Aux termes de l'article 5 de ce décret : " Pour l'application du présent décret, sont considérés comme : / 1. Résidence : le territoire de la commune où est située la résidence administrative de l'agent ; / 2. Lieu de résidence habituelle : lieu où se trouve le centre des intérêts moraux et matériels de l'intéressé, c'est-à-dire le territoire européen de la France où un département d'outre-mer selon le cas ; / () ". Enfin, aux termes de l'article 27 du même décret : " L'agent qui ne dispose pas d'un logement meublé par l'administration dans sa nouvelle résidence est remboursé de tous les frais autres que les frais de transport de personnes au moyen d'une indemnité forfaitaire dont le montant est déterminé suivant des modalités fixées par un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. ".
3. Le montant de l'indemnité forfaitaire de changement de résidence prévue à l'article 27 du décret du 12 avril 1989 cité au point précédent est déterminé par l'article 2 de l'arrêté du 13 avril 1989 fixant les taux des indemnités forfaitaires de changement de résidence prévues aux articles 26 et 27 du décret n°89-271 du 12 avril 1989 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais de déplacement des personnels civils à l'intérieur des départements d'outre-mer, entre la métropole et ces départements, et pour se rendre d'un département d'outre-mer à un autre.
4. En premier lieu, il résulte des dispositions combinées des articles 5, 18 et 19 I 1 h) du décret du 12 avril 1989 précité que l'agent affecté dans un département d'outre-mer ayant fait l'objet d'une affectation définitive dans son lieu de résidence habituelle, reconnue indispensable en raison de son état de santé par le comité médical, a droit à la prise en charge de ses frais de changement de résidence entre le lieu de sa résidence, correspondant à sa précédente affectation, et le lieu de sa résidence habituelle, correspondant à sa nouvelle affectation définitive et située en métropole.
5. Il résulte de l'instruction que M. B, affecté au CROUS des Antilles et de la Guyane, sur le site de l'université de Fouillole, en Guadeloupe, a été placé en congé de longue durée à compter du 1er septembre 2019. Il a fait appel à un service de transport maritime concernant ses effets personnels à l'été 2019, le navire étant parti de Pointe-à-Pitre le 20 juillet 2019 pour arriver le 4 août 2019 à Montoir de Bretagne. Par un avis du 17 juin 2021, le comité médical a reconnu que le retour au lieu de sa résidence habituelle revêtait un caractère indispensable compte tenu de son état de santé. Toutefois, il résulte de l'instruction et il est constant que M. B n'a fait l'objet d'aucune décision constituant une nouvelle affectation. Dans ces conditions, alors qu'ainsi il a été dit au point précédent, l'article 19 I 1 h) du décret du 12 avril 1989 subordonne le bénéfice de l'indemnité forfaitaire de changement de résidence à une nouvelle affectation définitive dans le lieu de résidence habituelle, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le CROUS a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne lui versant pas cette indemnité forfaitaire.
6. En deuxième lieu, le requérant invoque à plusieurs reprises dans ses écritures avoir été contraint de déménager compte tenu de la décision du CROUS de mettre fin à sa concession de logement pour nécessité absolue de service. Toutefois, il résulte de l'instruction que le CROUS a mis fin à cette concession à compter du 1er septembre 2019, alors que le déménagement de M. B a eu lieu, ainsi qu'il a été dit au point précédent, entre le 29 juillet et le 4 août 2019, soit antérieurement à la fin de sa concession de logement. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à rechercher la responsabilité du CROUS des Antilles et de la Guyane sur ce fondement.
7. En troisième et dernier lieu, le requérant soutient qu'en ne tenant pas la promesse lui ayant été faite dans un courrier du 22 janvier 2021 de lui verser l'indemnité forfaitaire de changement de résidence, le CROUS a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Toutefois, si par ce courrier, le directeur général du CROUS des Antilles et de la Guyane a informé M. B qu'il " était éligible " à l'indemnité forfaitaire de changement de résidence au titre du h du 1 du I de l'article 19 du décret du 12 avril 1989, il lui a également demandé d'établir où se situait sa résidence habituelle, correspondant au centre de ses intérêts matériels et moraux et lui a adressé un formulaire de demande d'indemnité, comportant une liste de pièces justificatives comprenant notamment une copie de sa décision d'affectation. Dans ces conditions, ce courrier ne peut être regardé comme constituant une promesse suffisamment ferme et précise de l'administration, de sorte qu'en ne lui octroyant pas ladite indemnité, le CROUS ne peut être regardé comme ayant commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
8. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions indemnitaires présentées par M. B doivent être rejetées. Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité, les conclusions à fin d'astreinte présentées par le requérant doivent également être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
9. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CROUS des Antilles et de la Guyane, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le requérant au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
10. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros à verser au CROUS des Antilles et de la Guyane en application de ces dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B est rejetée.
Article 2 : M. B versera au CROUS des Antilles et de la Guyane une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au centre régional des œuvres universitaires et sociales des Antilles et de la Guyane.
Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024 à laquelle siégeaient :
- Mme Nadège Mahé, présidente,
- Mme Hélène Bentolila, conseillère,
- Mme Kenza Bakhta, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 février 2024.
La rapporteure,
Signé
H. BENTOLILALa présidente,
Signé
N. MAHE
La greffière,
Signé
A. CETOL
La République mande et ordonne à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
L'adjointe de la greffière en chef,
Signé
A. Cétol