Section du Contentieux, 06/10/2023, n° 470385

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 janvier et 23 juin 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs (FEHAP) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction n° DGCS/SD5B/DSS/SD1A/CNSA/DFO/2022/237 du 8 novembre 2022 complémentaire à l'instruction ministérielle n° DGCS/SD5B/DSS/SD1A/CNSA/DESMS/2022/108 du 12 avril 2022 relative aux orientations de l'exercice 2022 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes en situation de handicap et des personnes âgées ;
2°) d'enjoindre au ministre de la santé et de la prévention, au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées et à la directrice de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, en application des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative, de prendre une instruction définissant les orientations de la troisième phase de campagne budgétaire des établissements et services médicaux sociaux du secteur privé non lucratif, adhérents de la FEHAP, accueillant des personnes âgées ou des personnes handicapées, permettant le versement par les agences régionales de santé des allocations pour le financement de la prime " Grand âge " pour la période allant de juin à décembre 2022 dans un délai de quinze jours et sous une astreinte d'un montant de 10 000 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret n° 2020-66 du 30 janvier 2020 ;
- le décret n° 2020-1189 du 29 septembre 2020 ;
- l'arrêté du 30 janvier 2020 fixant le montant de la prime instituée par le décret n° 2020-66 du 30 janvier 2020 portant création d'une prime " Grand âge " pour certains personnels affectés dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- l'arrêté du 8 juin 2021 fixant pour l'année 2021 l'objectif de dépenses et le montant total annuel des dépenses pour les établissements et services relevant de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie mentionnée à l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles et fixant le montant mentionné à l'article L. 314-3-4 du même code ;
- l'arrêté du 10 décembre 2021 relatif à l'agrément de certains accords de travail applicables dans les établissements et services du secteur social et médico-social privé à but non lucratif ;
- l'arrêté du 2 juin 2022 fixant pour l'année 2022 l'objectif de dépenses et le montant total annuel des dépenses pour les établissements et services relevant de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie mentionnée à l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles et fixant le montant mentionné à l'article L. 314-3-4 du même code ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Ariane Piana-Rogez, auditrice,
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, qu'après l'adoption du décret du 30 janvier 2020 portant création d'une prime " Grand âge " pour certains personnels affectés dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, correspondant aux corps des aides-soignants et auxiliaires de puériculture et des accompagnants éducatifs et sociaux de la fonction publique hospitalière, d'un montant mensuel de 118 euros brut, à compter du 1er janvier 2020, dont le bénéfice a été étendu par le décret du 29 septembre 2020 visé ci-dessus aux personnels des corps équivalents de la fonction publique territoriale à compter du 1er mai 2020, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs a pris, le 25 octobre 2021, une recommandation patronale relative à l'attribution d'une prime mensuelle " Grand âge " d'un montant de 70 euros bruts à compter du 1er juin 2021, agréée par un arrêté du ministre de la santé et des solidarités du 10 décembre 2021 publié au Journal Officiel de la République française du 18 décembre 2021. Après l'intervention de l'arrêté du 8 juin 2021 fixant pour l'année 2021 l'objectif de dépenses et le montant total annuel des dépenses pour les établissements et services relevant de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie mentionnée à l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles et fixant le montant mentionné à l'article L. 314-3-4 du même code, incluant un taux d'évolution de la masse salariale de ce secteur de 1,2 %, la campagne budgétaire pour 2021 a fait l'objet de trois instructions budgétaires adressées par le ministre des solidarités et de la santé et la directrice de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie aux agences régionales de santé. La première, du 8 juin 2021, relative aux orientations budgétaires de l'exercice 2021 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes en situation de handicap et des personnes âgées, complétée par une deuxième instruction du 16 novembre 2021, a prévu des délégations de crédits au bénéfice des établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes privés non lucratifs incluant le financement de cette évolution de la masse salariale, les crédits alloués au titre de cette augmentation de la masse salariale pour 2021 permettant de financer la part relevant de l'assurance maladie de la prime " Grand âge " créée par la recommandation patronale dans les établissements hospitaliers et sociaux et médico-sociaux privés non lucratifs à compter du 1er juin 2021. La troisième instruction du 24 mars 2022 a notamment précisé les crédits supplémentaires alloués aux établissements et services pour personnes âgées relevant de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale pour financer la tranche 2021 de la prime " Grand âge ".
2. D'autre part, la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes en situation de handicap et des personnes âgées pour l'exercice 2022 a fait l'objet d'une première instruction du 12 avril 2022, suivie d'une seconde instruction du 8 novembre 2022, adressées par le ministre des solidarités et de la santé et la directrice de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie aux agences régionales de santé. La Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs demande l'annulation de cette seconde instruction en tant qu'elle ne prévoit pas de crédits supplémentaires par rapport à la première instruction pour financer la prime " Grand âge " versée par les établissements et services privés à but non lucratif à leurs personnels.
Sur la légalité externe :
3. Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / () 2° Les chefs de service, directeurs-adjoints () ".
4. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que Mme B D, nommée cheffe de service, adjointe au directeur de la sécurité sociale, à l'administration centrale des ministères sociaux pour une période de trois ans, à compter du 1er juillet 2022, par un arrêté du 27 juin 2022 publié au Journal officiel de la République française du 28 juin 2022, était habilitée à signer l'instruction attaquée aux noms des ministres chargés de la sécurité sociale. Il en résulte, d'autre part, que Mme C A, nommée cheffe de service, adjointe à la directrice générale de la cohésion sociale à l'administration centrale du ministère des solidarités et de la santé, pour une durée de trois ans, par un arrêté du 10 décembre 2021 publié au Journal officiel de la République française du 12 décembre 2021, avait qualité pour la signer au nom du ministre chargé de l'action sociale. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence des signataires de l'instruction attaquée doit être écarté.
Sur la légalité interne :
5. Aux termes de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles : " Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie réglementaire (). Les conventions ou accords agréés s'imposent aux autorités compétentes en matière de tarification, à l'exception des conventions collectives de travail et conventions d'entreprise ou d'établissement applicables au personnel des établissements et services ayant conclu un contrat mentionné au IV ter de l'article L. 313-12 ou à l'article L. 313-12-2. / Les ministres chargés de la sécurité sociale et de l'action sociale établissent annuellement, avant le 1er mars de l'année en cours, un rapport relatif aux agréments des conventions et accords mentionnés à l'alinéa précédent, pour l'année écoulée, et aux orientations en matière d'agrément des accords pour l'année en cours. Ils fixent, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les paramètres d'évolution de la masse salariale pour l'année en cours, liés notamment à la diversité des financeurs et aux modalités de prise en charge des personnes, qui sont opposables aux parties négociant les conventions susmentionnées. () ". Aux termes de l'article R. 314-199 du même code : " Les paramètres d'évolution de la masse salariale figurent dans le rapport prévu à l'article L. 314-6. / Dans la limite du montant fixé au premier alinéa de l'article L. 314-4 et compte tenu de l'objectif des dépenses d'assurance maladie fixé par la loi de financement de la sécurité sociale et des objectifs mentionnés à l'article L. 314-8, ces paramètres sont fixés au regard notamment : / a) Des orientations nationales ou locales en matière de prise en charge des personnes ; / b) Des mesures législatives ou réglementaires ayant une incidence sur la masse salariale des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des services concourant à leur fonctionnement du siège de leurs organismes gestionnaires. / Ils peuvent également varier compte tenu de l'évolution prévisionnelle des rémunérations des personnels des établissements et services sociaux et médico-sociaux compte tenu de leur ancienneté ou de leur qualification. () "
6. Il résulte de ces dispositions qu'afin de réguler l'évolution des dépenses de fonctionnement supportées par les financeurs des établissements et services privés non lucratifs sociaux et médico-sociaux, l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles a prévu un mécanisme d'agrément obligatoire des accords collectifs de travail dans le secteur social et médico-social privé à but non lucratif. Les ministres chargés de la sécurité sociale et de l'action sociale fixent par ailleurs, pour l'année en cours, les paramètres d'évolution de la masse salariale, qui figurent dans le rapport établi annuellement avant le 1er mars relatif aux conventions collectives et accords d'entreprises qu'ils ont agréés pour l'année écoulée et aux orientations en matière d'agrément des accords pour l'année en cours. Ces paramètres sont opposables aux parties négociant une convention ou un accord collectif destiné à être rendu applicable aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, de même qu'aux recommandations patronales qui interviennent dans le champ de tels conventions ou accords collectifs. Une fois agréés, ces conventions ou accords collectifs prennent effet et, sous réserve de l'exception prévue par ces dispositions, s'imposent aux autorités compétentes en matière de tarification.
7. En premier lieu, d'une part, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la recommandation patronale du 25 octobre 2021, agréée par l'arrêté ministériel du 10 décembre 2021, prévoyant l'attribution d'une prime " Grand âge " de 70 euros mensuels brut à compter du 1er juin 2021 aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif, s'impose aux autorités compétentes en matière de tarification. Son financement, pour les sept mois de son application en 2021, a été assuré dans le cadre des crédits alloués au titre de l'augmentation de la masse salariale, fixée en application de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles à 1,2 % pour 2021, les crédits alloués au titre de cette augmentation de la masse salariale pour 2021 permettant, ainsi qu'il a été dit au point 1, de financer la part relevant de l'assurance maladie de la prime " Grand âge " créée par la recommandation patronale dans les établissements hospitaliers et sociaux et médico-sociaux privés non lucratifs à compter du 1er juin 2021.
8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la première instruction budgétaire du 12 avril 2022 a prévu, pour compléter les crédits reconduits de l'année 2021, une délégation supplémentaire de crédits pérennes d'un montant de 13 millions d'euros pour financer l'extension en année pleine, correspondant à cinq mois supplémentaires d'attribution de la prime mensuelle " Grand âge " issue de la recommandation patronale du 25 octobre 2021.
9. Par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que la seconde instruction budgétaire pour l'année 2022, qu'elle attaque, serait illégale faute d'avoir prévu de nouveaux crédits pour le financement de la même mesure.
10. En second lieu, les agents de la fonction publique ne sont pas, en matière de régime indemnitaire, placés dans la même situation que les salariés de droit privé. Par suite, le moyen tiré de ce que l'instruction litigieuse méconnaîtrait le principe d'égalité en ce qu'elle prévoit des crédits supplémentaires à hauteur de 18 millions d'euros pour le financement de la prime " Grand âge " au titre de la période allant de juin à décembre 2022 au seul bénéfice des agents de la fonction publique ne peut qu'être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs, à la ministre des solidarités et des familles et à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
Délibéré à l'issue de la séance du 7 septembre 2023 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et Mme Ariane Piana-Rogez, auditrice-rapporteure.
Rendu le 6 octobre 2023.
La présidente :
Signé : Mme Gaëlle Dumortier
La rapporteure :
Signé : Mme Ariane Piana-Rogez
Le secrétaire :
Signé : M. Mickaël Lemasson