Cour administrative d'appel de Toulouse, 07/03/2023, n° 21TL23550

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A B a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision du 17 octobre 2018, ensemble le rejet de son recours gracieux du 16 janvier 2019, par laquelle le maire de la commune de Cox l'a radiée des cadres pour abandon de poste, d'autre part, d'enjoindre au maire de cette commune de procéder à sa réintégration, rétroactivement, à la régularisation des cotisations sociales, de ses traitements et de sa situation statutaire, d'en tirer toutes les conséquences nécessaires au plan financier et au plan de ses droits sociaux à la retraite, et de procéder à son affectation sur ses réelles fonctions, dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, et enfin de mettre à la charge de la commune de Cox une somme de 15 000 euros en réparation des préjudices moraux et des troubles dans les conditions d'existence qu'elle estime avoir subis.
Par un jugement n° 1902237 du 28 juin 2021, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 17 octobre 2018 par laquelle le maire de Cox a radié des cadres Mme B pour abandon de poste, a enjoint à ce maire de procéder à sa réintégration dans les effectifs de la commune et au réexamen de sa situation administrative, dans le délai de trois mois, à compter de la notification du présent jugement, et a condamné la commune à lui verser la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral subi.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 28 août 2021, au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire en réplique, enregistré le 2 janvier 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Cox, représentée par Me Marco, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2021 ;
2°) de rejeter la demande de Mme B ;
3°) de mettre à la charge de Mme B une somme de 3 000 euros à verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de la tardiveté de la demande de Mme B a été écarté par les premiers juges ;
- à titre principal, la demande présentée par Mme B devant les premiers juges était irrecevable en raison de sa tardiveté ;
- à titre subsidiaire, les premiers juges ne pouvaient se fonder sur de simples allégations non étayées de la demanderesse selon lesquelles elle ne souhaitait pas le transfert de cette dernière, n'ayant aucun poste à lui proposer et ne disposant pas du budget pour en créer un ; elle l'a rencontrée à de nombreuses reprises au cours des années 2017 et 2018 et a modifié à quatre reprises sa fiche de poste ; Mme B a opposé un refus systématique à ses différentes propositions de poste ;
- le refus de Mme B de ne pas rejoindre son service d'affectation n'est pas justifié ; en effet, l'emploi occupé par cette dernière au sein de la commune de Cox constitue son emploi principal ; son activité accessoire de maître auxiliaire, pour lequel elle n'a jamais reçu d'autorisation, ne saurait la contraindre à modifier l'organisation du service public communal ; Mme B a refusé de reprendre ses fonctions au motif que les horaires imposés, se révélaient incompatibles avec ses activités d'enseignante ;
- Mme B, qui indique avoir exprimé à plusieurs reprises son intention de reprendre ses fonctions, n'a pas repris celles-ci à la suite du courrier du 21 septembre 2018 et ne s'est présentée qu'une seule fois à la mairie de Cox ;
- aucun détournement de procédure ne peut lui être opposé ;
- sa responsabilité pour faute ne saurait être engagée ; la réparation d'un préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence liés à son éviction ne sont pas démontrés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2022, Mme B, représentée par Me Cabrol, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que le jugement attaqué soit réformé en ce qu'il n'a pas enjoint au maire de la commune de Cox d'une part, de la réintégrer juridiquement de manière rétroactive et d'en tirer toutes les conséquences financières et sociales d'autre part, de l'affecter sur un poste réel et compatible avec les horaires de son activité professionnelle principale et en ce que ce jugement a seulement condamné la commune de Cox à hauteur de 2 000 euros en réparation du préjudice moral subi, au lieu de la condamner à lui verser une somme de 15 000 euros ;
3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Cox une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- sa demande, qui n'était pas tardive, était recevable et la fin de non-recevoir opposée par la commune de Cox ne peut qu'être écartée ; en effet, la décision expresse de rejet de son recours gracieux, qui a été reçue postérieurement à sa date du 16 janvier 2019, ne contient ni ne mentionne les voies et délais de recours et l'arrêté du 17 octobre 2018, qui ne les mentionnait pas davantage, n'indiquait pas la possibilité d'être contesté par un recours gracieux ou contentieux ;
- elle n'était pas en situation d'abandon de poste à défaut d'être affectée sur un vrai poste ; elle était dans l'impossibilité matérielle de reprendre ses fonctions dès lors que son poste n'existait pas et elle a d'ailleurs refusé les fiches des postes proposés par la commune de Cox ; elle a toujours manifesté son intention de reprendre ses fonctions ; le simple fait de refuser de signer des fiches de poste, inadaptées à ses compétences et à ses disponibilités, ne l'a pas placée en situation d'abandon de poste ;
- la décision du 17 octobre 2018 est entachée d'un détournement de pouvoir ; en réalité, le maire de Cox était opposé à son transfert parce qu'il ne disposait d'aucun poste vacant et ne souhaitait pas en créer un pour des raisons budgétaires ; une procédure de suppression de poste a d'ailleurs été lancée au cours de l'été 2018 puis abandonnée au profit de l'abandon de poste qui permettait de l'évincer à moindre frais ;
- son activité d'enseignante ne constitue pas une activité accessoire ;
- l'illégalité des décisions contestées constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Cox ; elle a subi un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence.
Par une ordonnance du 24 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 2 janvier 2023 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Karine Beltrami, première conseillère,
- les conclusions de Mme Françoise Perrin, rapporteure publique,
- et les observations de Me Marco, représentant la commune de Cox et celles de Me Cabrol, représentant Mme B.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B, adjointe administrative territoriale de 2ème classe, a été intégrée aux effectifs de la commune de Cox (Haute-Garonne) à la suite de la dissolution du syndicat intercommunal à vocation unique du Val de Save. La commune de Cox relève appel du jugement du 28 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 17 octobre 2018 par laquelle son maire a radié des cadres Mme B pour abandon de poste, a enjoint à ce maire de procéder à sa réintégration dans les effectifs de la commune et au réexamen de sa situation administrative, dans le délai de trois mois, à compter de la notification du jugement, et a condamné la commune à verser à Mme B la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral subi. Mme B demande, par la voie de l'appel incident, que le jugement attaqué soit réformé, d'une part, en ce qu'il n'a pas enjoint au maire de la commune de Cox de la réintégrer juridiquement de manière rétroactive, d'en tirer toutes les conséquences financières et sociales et de l'affecter sur un poste réel et compatible avec les horaires de son activité professionnelle principale, et, d'autre part, que la somme au paiement de laquelle la commune a été condamnée soit portée à 15 000 euros.
En ce qui concerne la légalité de la décision du 17 octobre 2018 :
2. En premier lieu, d'une part, le refus d'un agent public de rejoindre le poste auquel il a été affecté constitue en principe un abandon de poste. L'abandon de poste d'un agent est caractérisé dès lors que le fonctionnaire affecté à un poste, en refusant de le rejoindre sans raison valable, se place dans une position telle qu'elle rompt le lien entre l'agent et son service. Est cependant sans incidence sur cette situation la circonstance que le fonctionnaire a déclaré son intention de ne pas quitter définitivement le service.
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " () L'arrêté ou le décret de dissolution détermine, dans le respect des dispositions des articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 et sous la réserve des droits des tiers, les conditions dans lesquelles le syndicat est liquidé. La répartition des personnels concernés entre les communes membres est soumise, pour avis, aux commissions administratives paritaires compétentes. Elle ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes ".
4. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de la dissolution du syndicat intercommunal à vocation unique de Val de Save, Mme B, qui faisait partie du personnel mis à disposition de ce syndicat, a été reprise dans les effectifs de la commune de Cox, qui s'est engagée, dans le respect des règles relatives à la fonction publique territoriale, à l'affecter sur un emploi relevant de son grade et compatible avec ses compétences professionnelles et son état de santé. Par une délibération du 12 mai 2017, le conseil municipal a alors créé un poste d'adjoint administratif de 2ème classe pour une durée hebdomadaire de huit heures. Par un arrêté du 1er septembre 2017 du maire de Cox, Mme B a été radiée des effectifs de son établissement d'origine à compter du 1er septembre 2017, transférée à la commune de Cox en qualité de fonctionnaire titulaire à temps non complet d'une durée hebdomadaire de huit heures occupant le grade d'adjoint administratif territorial, 6ème échelon, et nommée, conformément à l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, dans un emploi de même niveau et en tenant compte de ses droits acquis. Il résulte des éléments qui viennent d'être exposés que l'emploi qu'occupait Mme B au sein du syndicat intercommunal dissous n'a pas été supprimé mais transféré dans les effectifs de la commune de Cox, qui doit être regardée comme s'étant vu transférer la qualité d'employeur principal de cette dernière. À cet égard, la circonstance qu'à compter du 1er septembre 2017, Mme B ait été recrutée par le ministère de l'éducation nationale en tant que maître contractuel pour effectuer un service hebdomadaire de 18 heures, n'est pas de nature à remettre en cause cette qualité.
5. Il est constant que la commune de Cox a adressé à Mme B, les 15 janvier et 20 février 2018, des fiches de postes lui indiquant les tâches assignées, l'emploi du temps et le lieu d'exercice de ses fonctions. Dès lors que le maire l'a mise en demeure, les 27 avril et 21 septembre 2018, de reprendre ses fonctions en mettant en annexe la fiche de poste précédemment adressée, Mme B devait donc être regardée comme affectée à l'emploi défini par cette fiche de poste. Il est toutefois constant que, malgré ces mises en demeure, Mme B n'a pas rejoint son poste au motif qu'elle n'avait reçu aucune proposition compatible avec son activité d'enseignante. Toutefois, ni cette circonstance qui, au demeurant, est inopérante dès lors qu'il appartenait seulement à la commune de Cox de lui proposer un poste correspondant à un emploi de même niveau et tenant compte de ses droits acquis, ni la circonstance, à la supposer établie, qu'elle aurait manifesté son intention de ne pas quitter définitivement le service, ne constituaient une justification valable à son absence de reprise de ses fonctions. Dès lors, en refusant de déférer aux mises en demeure qui lui avaient été adressées, Mme B a abandonné son poste et rompu, de son propre fait, le lien qui l'unissait à la commune de Cox. Il en résulte que le comportement de l'intéressée était constitutif d'un abandon de poste justifiant sa radiation des cadres.
6. Si le maire a envisagé de supprimer le poste d'adjoint administratif occupé par Mme B, il ressort toutefois des pièces du dossier que ce projet, qui résultait du refus systématique opposé par Mme B à ses propositions de poste et était motivé par le souci de lui faire bénéficier des allocations chômage et de l'indemnité de licenciement, a été abandonné au cours de la séance du comité technique intercommunal du 30 août 2018. Par suite, en recourant à la procédure d'abandon de poste, le maire de Cox n'a pas entaché les décisions attaquées d'un détournement de procédure.
7. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal de Toulouse s'est fondé, pour annuler la décision du 17 octobre 2018, sur le fait que le maire de Cox a entaché sa décision d'un détournement de procédure en utilisant la procédure d'abandon de poste
8. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen soulevé par Mme B devant le tribunal administratif de Toulouse et réitéré devant la cour, tiré de ce qu'elle n'était pas en situation d'abandon de poste. Toutefois, pour les motifs exposés aux points 2 à 5, ce moyen ne peut qu'être écarté.
9. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué, d'une part, que la commune de Cox est fondée à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision du 17 octobre 2018, a enjoint à son maire de procéder à la réintégration de Mme B dans ses effectifs et au réexamen de sa situation administrative dans un délai de trois mois à compter de la notification de ce jugement et l'a condamnée à verser à cette dernière une somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral subi et, d'autre part, que l'appel incident de Mme B doit être rejeté.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de Mme B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la commune de Cox n'étant pas la partie perdante à l'instance.
11. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B une somme au titre des frais exposés par la commune de Cox et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2021 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par Mme B devant le tribunal administratif de Toulouse et ses conclusions devant la cour sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Cox sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cox et à Mme A B.
Délibéré après l'audience du 14 février 2023 à laquelle siégeaient :
M. Rey-Bèthbéder, président,
M. Bentolila, président-assesseur,
Mme Beltrami, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023.
La rapporteure,
K. Beltrami
Le président,
É. Rey-Bèthbéder
La greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.