Tribunal Administratif de La Réunion, 30/06/2026, n° 2401063

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 août 2024 et 10 septembre 2025, Mme D... A..., représentée par Me Baulimon, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision de rejet de sa demande de versement de la nouvelle bonification indiciaire du 19 février 2024, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre, à titre principal, au garde des sceaux, ministre de la justice de lui octroyer la nouvelle bonification indiciaire correspondant à la nouvelle bonification indiciaire depuis le 1er novembre 2016 pour un montant de 22 552,64 euros dans un délai d’un mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) d’enjoindre, à titre subsidiaire, au garde des sceaux, ministre de la justice de réexaminer sa demande dans le même délai ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
les décisions de rejet de sa demande ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ne sont pas motivées en méconnaissance de l’article L.232-4 du code des relations entre le public et l'administration ;
l’auteur du mémoire en défense doit disposer d’une délégation spéciale du ministre pour opposer la prescription quadriennale ;
l’administration a commis une erreur de droit et une erreur d’appréciation dès lors qu’elle peut prétendre au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire au titre du 1. et du 3. de l’annexe du décret n° 2001-1061 du 14 novembre 2001 ;
elle a méconnu le principe d’égalité dès lors que le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire a été attribué à ses collègues de l’unité éducative d’hébergement collectif.


Par un mémoire en défense enregistré le 7 août 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :
les créances sont prescrites en ce qui concerne les sommes demandées au titre de la période antérieure au 1er janvier 2020 ;
le juge doit substituer au motif de la note de l’administration sur laquelle le rejet est fondé par les dispositions de l’annexe 1 du décret n° 2001-1061 du 14 novembre 2001 ;
les moyens ne sont pas fondés.


Vu les autres pièces du dossier ;


Vu :
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le décret n° 2001-1061 du 14 novembre 2001 ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.


Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Lebon,
- les conclusions de M. Felsenheld, rapporteur public,
- les observations de Mme A... ;
- le garde des sceaux, n’étant ni présent, ni représenté.





Considérant ce qui suit :

Mme D... A... est psychologue de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) rattachée au ministère de la justice. Depuis le 1er novembre 2016, elle exerce ses fonctions à l’unité éducative d’hébergement collectif (UEHC) de Saint-Denis. Par un courrier du 14 février 2024, elle a sollicité l’attribution de la nouvelle bonification indiciaire à compter de sa date d’affectation. Cette demande a été rejetée par courriel du 19 février 2024, puis de nouveau par courriel du 17 mars 2024. Par courrier du 11 avril 2024, Mme A... a formé un recours gracieux contre cette décision de refus. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l’administration sur cette demande. Par courrier du 18 juillet 2024, elle a demandé la communication des motifs de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi que des décisions de rejet des 19 février et 17 mars 2024. Par la présente requête, elle demande l’annulation de la décision de rejet de sa demande du 17 février 2024, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.


Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

Aux termes de l’article L.211-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) -refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ». Aux termes de l’article L.211-5 du même code : « La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. » Aux termes de l’article L. 232-4 du même code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. »

Toutefois, les moyens critiquant les vices propres dont la décision de rejet du recours hiérarchique serait entachée ne peuvent être utilement invoqués à l'appui d'une requête à fin d'annulation, à la fois, d'une décision individuelle et du refus de faire droit au recours hiérarchique présenté à l'encontre de cette même décision. Par suite le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet du recours gracieux doit être écarté.

En revanche, la décision par laquelle l’autorité administrative rejette une demande d’un fonctionnaire d’État présentée sur le fondement des dispositions du décret du 14 novembre 2001 visé ci-dessus et tendant au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire doit être motivée dès lors qu’elle refuse un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir.





Pour rejeter la demande de Mme A..., l’administration s’est fondée sur une note de service qui ne prévoyait pas de nouvelle bonification indiciaire pour le corps des psychologues. Par suite, Mme A... n’est pas fondée à soutenir que cette décision n’est pas motivée.


En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant des sommes demandées au titre de la période antérieure au 1er janvier 2020 :

D’une part, aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements public : « Sont prescrites (…) toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». L’article 2 de la même loi dispose que : « La prescription est interrompue par toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance (…), tout recours formé devant une juridiction relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance (…) » et « qu’un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ».

D’autre part, ni les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ni aucun élément tenant à la nature de la prescription ne font obstacle à ce que celle-ci soit opposée par une personne ayant reçu de l'autorité compétente une délégation ou un mandat à cette fin. Un agent auquel l'autorité compétente a donné délégation pour signer les mémoires en défense présentés au nom d'une collectivité publique devant la juridiction administrative doit être regardé comme ayant été également habilité à opposer l'exception de prescription aux conclusions du requérant tendant à ce qu'une condamnation pécuniaire soit prononcée contre cette collectivité.

Le fait générateur des créances dont se prévaut Mme A... est constitué par le rejet de versement de la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er novembre 2016. Les droits sur lesquels ces créances sont fondées ont ainsi été acquis au cours de l’année 2017 et des années suivantes. En application des dispositions rappelées ci-dessus de la loi du 31 décembre 1968, les délais de prescription ont, pour les créances nées au cours de chacune de ces années, commencé à courir le 1er janvier de l’année suivante et ont, s’ils n’étaient pas expirés, été interrompus par la demande de paiement du 14 février 2024, puis par l’introduction le 7 août 2024 de la demande de Mme A... au tribunal administratif de La Réunion. Si Mme A... fait valoir qu’il n’est pas établi que l’auteur du mémoire en défense ait reçu une délégation spéciale du Ministre de la Justice pour opposer la prescription, le mémoire en défense a été signé pour le garde des sceaux, ministre de la justice par Mme B... C..., adjointe au chef du bureau du contentieux administratif et du conseil, cheffe du pôle contentieux statutaire. Celle-ci bénéficiait d’une délégation, sur le fondement de l’article 1er de la décision du 18 mars 2025 portant délégation de signature, publié au journal officiel de la République française n° 0074 du 27 mars 2025 disponible sur Légifrance, à l'effet de signer, au nom du ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice, à l'exclusion des décrets, tous actes, arrêtés et décisions relevant du service de l'expertise et de la modernisation du secrétariat général. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur du mémoire en défense pour opposer la prescription quadriennale doit être écarté. Par suite, dès lors qu’il est constant que la demande de versement de la nouvelle bonification indiciaire a été formulée le 19 février 2024, sont prescrites les sommes dont Mme A... a demandé le versement pour la période allant du 1er novembre 2016 au 1er janvier 2020.

S’agissant des sommes demandées au titre de la période postérieure au 1er janvier 2020 :

En premier lieu, aux termes du I de l’article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales, « La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires (…) est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret. ». Aux termes de l’article 1er du décret du 14 novembre 2001 relatif à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les services du ministère de la justice : « Une nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville (…) peut être versée mensuellement, dans la limite des crédits disponibles, aux fonctionnaires titulaires du ministère de la justice exerçant, dans le cadre de la politique de la ville, une des fonctions figurant en annexe au présent décret. ». En annexe de ce décret figurent notamment les fonctions suivantes : « Fonctions de catégories A, B ou C de la protection judiciaire de la jeunesse : (…) / Fonctions de catégories A, B ou C de la protection judiciaire de la jeunesse : / 1. En centre de placement immédiat, en centre éducatif renforcé ou en foyer accueillant principalement des jeunes issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville ; (…) 3. Intervenant dans le ressort territorial d’un contrat local de sécurité ».

D’autre part, les contrats locaux de sécurité, définis par la circulaire du 28 octobre 1997 NOR : INTK9700174, sont des outils d’une politique de sécurité s’appliquant en priorité aux quartiers sensibles, conclus sous l’impulsion du maire d’une ou plusieurs communes et du représentant de l’Etat dans le département, lorsque la délinquance est particulièrement sensible sur un territoire donné. En application des dispositions de l’article L. 132-4 du code de sécurité intérieure, dans leur version alors applicable, le maire ou son représentant préside un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) dans les communes de plus de 5 000 habitants et dans les communes comprenant un quartier prioritaire de la politique de la ville. Enfin, aux termes de l’article D. 132-7 de ce même code : « Le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance constitue le cadre de concertation sur les priorités de la lutte contre l'insécurité et de la prévention de la délinquance dans la commune. / (…) / Il assure l'animation et le suivi du contrat local de sécurité lorsque le maire et le préfet de département, après consultation du procureur de la République et avis du conseil, ont estimé que l'intensité des problèmes de délinquance sur le territoire de la commune justifiait sa conclusion. ».

Le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire instituée par les dispositions précitées dépend uniquement de l’exercice effectif des fonctions qui y ouvrent droit et, s’agissant des agents de la protection judiciaire de la jeunesse, en bénéficient ceux qui, indépendamment de leur lieu d’affectation, exercent leur mission, à titre principal, dans le ressort territorial d’un contrat local de sécurité.

L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

En l’espèce, l’administration s’est fondée sur une note de l’administration pour rejeter la demande de Mme A.... Cette circonstance ne pouvait pas, à elle seule, justifier le refus de l’attribution de la nouvelle bonification indiciaire. Ainsi, le motif retenu dans la décision attaquée est entaché d’erreur de droit.

Il est vrai que, pour établir que la décision attaquée était légale, le garde des sceaux invoque, dans son mémoire en défense communiqué à Mme A..., un autre motif, tiré de ce que cette dernière ne justifiait pas, à la date de cette décision qu’elle remplissait les conditions prévues à l’article 1er de l’annexe du décret du 14 novembre 2001 relatif à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les services du ministère de la justice.

Toutefois, en se bornant à soutenir que l’UEHC de Saint-Denis est le seul foyer de la protection judiciaire de la jeunesse du département et qu’il accueille également les jeunes en provenance de Mayotte, alors qu’il n’existe pas de foyer de la protection judiciaire de la jeunesse dans ce dernier département et alors que Mayotte et La Réunion comprennent 42 et 57 quartiers prioritaires en 2024, elle n’établit pas que l’UEHC constitue un foyer accueillant principalement les jeunes de quartiers prioritaires de la ville.

D’autre part, si Mme A... se prévaut également des dispositions du 3 de l’annexe précitée, elle n’établit pas qu’elle exerce sa mission, à titre principal, dans le ressort territorial d’un contrat local de sécurité.

Il résulte de l’instruction que le ministre aurait pris la même décision s’il avait entendu se fonder initialement sur ce motif et que la requérante n’a été privée d’aucune garantie procédurale liée au motif substitué. Par suite, c’est sans commettre d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation que le garde des sceaux a rejeté la demande d’attribution de la nouvelle bonification indiciaire.

En deuxième lieu, à le supposer soulevé, le moyen tiré du principe d’égalité fondé sur le versement à des collègues de Mme A..., au sein de l’UEHC, de la nouvelle bonification indiciaire n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision de rejet de sa demande de versement de la nouvelle bonification indiciaire du 19 février 2024, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.


Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation, n’appelle aucune mesure d’exécution. Il s’ensuit que les conclusions susvisées ne peuvent qu’être rejetées.
Sur les frais liés à l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie tenue aux dépens ou la partie perdante, la somme demandée par Mme A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.


D E C I D E :


Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... A... et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 16 juin 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Khater, présidente,
M. Duvanel, premier conseiller,
Mme Lebon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe du tribunal le 30 juin 2026.

La rapporteure,
L. LEBON
La présidente,
A. KHATER


La greffière,



C. JUSSY

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.