COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 24/06/2026, n° 23LY03611

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la note de service du directeur départemental d’incendie et de secours de la Drôme du 27 juillet 2020 portant « adaptation des règles relatives à l’organisation du travail en période d’épidémie de coronavirus pour les sapeurs-pompiers professionnels (SPP) en régime cyclé ou mixte (chef de groupe) », ainsi que la décision du 30 novembre 2020 portant rejet du recours gracieux dirigé contre cette note de service.

Par un jugement n° 2100622 du 26 septembre 2023, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la note de service et la décision attaquées, en tant qu’elles adaptent la comptabilisation du temps de travail pour la période du 16 mars au 29 mai 2020.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2023 et un mémoire enregistré le 9 février 2026, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de la Drôme, représenté par la société d’avocats Ernst & Young, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 26 septembre 2023 ;

2°) de rejeter la demande du syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme ;

3°) de mettre à la charge du syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– le jugement attaqué est mal fondé en ce qu’il a omis de relever d’office que le demandeur n’avait pas d’intérêt à agir, et a écarté à tort la fin de non-recevoir tirée de ce que les actes attaqués n’étaient pas susceptibles de recours ;
– le tribunal a jugé à tort que le directeur départemental était incompétent pour décider le 17 mars 2020 de réduire l’effectif minimum diurne de sapeurs-pompiers ; cette décision n’a en tout état de cause aucune incidence sur la légalité de la note de service en litige ;
– le tribunal a accueilli à tort le moyen tiré de ce que pour la période du 1er avril au 29 mai 2020, la note de service en litige avait été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière ;
– les autres moyens soulevés par le syndicat ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 janvier 2026 et le 17 mars 2026 (ce dernier n’ayant pas été communiqué), le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme, représenté par Me Bacha, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) par la voie de l’appel incident, d’annuler le jugement attaqué en ce qu’il a prononcé l’annulation de la note en litige en tant qu’elle adapte la comptabilisation du temps de travail pour la période du 16 au 31 mars 2020 et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande, et d’enjoindre au SDIS de la Drôme de placer en autorisation spéciale d’absence tous les sapeurs-pompiers professionnels concernés par l’annulation de leurs gardes hors délai de prévenance pour la période du 16 mars au 29 mai 2020, et de décompter le temps afférent à ces gardes comme constituant un temps de travail, dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous une astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du SDIS de la Drôme une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :
– les moyens de la requête du SDIS de la Drôme ne sont pas fondés ;
– la note de service en litige, en ce qu’elle portait sur la période du 16 au 31 mars 2020, procédait d’une simple application de la règle du service fait ; sa légalité n’était par suite pas entachée par l’illégalité de la décision ayant abaissé le potentiel opérationnel journalier ;
– le tribunal, qui ne s’est pas prononcé sur les moyens de légalité internes soulevés à l’encontre des actes attaqués, a méconnu son obligation d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée ;
– la décision abaissant l’effectif opérationnel a méconnu les dispositions du règlement opérationnel, en méconnaissance de la compétence du préfet ; cette décision, prise par une autorité qui n’est instituée par aucun texte et au mépris des procédures de consultation encadrant le règlement opérationnel, eu égard aux vices qui l’affectent, est un acte inexistant ;
– les dispositions du décret du 31 décembre 2001 n’ont ni pour objet ni pour effet d’autoriser le SDIS à modifier le planning d’un agent dont le temps de travail est organisé selon un cycle annuel, sans respecter le délai de prévenance prévu par le règlement intérieur ;
– les règles rappelées par la direction générale de l’administration de la fonction publique énuméraient les positions statutaires prévues pour faire face à la pandémie ; en l’absence de télétravail, seul l’autorisation spéciale d’absence était possible, dont la durée ne pouvait être regardée comme du temps de service non fait ;
– une annulation sur le fondement de ces moyens de légalité interne implique qu’il soit fait droit aux conclusions de la demande à fin d’injonction.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code général de la fonction publique ;
– la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
– la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
– la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
– l’ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 ;
– le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;
– le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ;
– le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ;
– le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

–le rapport de M. Joël Arnould, premier conseiller,
– les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique,
– et les observations de Me Radi, représentant le SDIS de la Drôme, et celles de Me Bacha, représentant syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme.


Considérant ce qui suit :

Par une note de service du 27 juillet 2020, le directeur du SDIS de la Drôme a adapté les règles relatives à l’organisation du travail en période d’épidémie de Covid-19 pour les sapeurs-pompiers professionnels en régime cyclé ou mixte. Par un courrier du 30 novembre 2020, le président du conseil d’administration du SDIS a rejeté le recours gracieux présenté par le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme, dirigé contre cette note de service. Le SDIS relève appel du jugement du 26 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a prononcé l’annulation de la note et de la décision du 30 novembre 2020, en tant qu’elles adaptent la comptabilisation du temps de travail pour la période du 16 mars au 29 mai 2020. Par la voie de l’appel incident, le syndicat conteste le jugement en ce qu’il a rejeté le surplus de sa demande.

Sur les dispositions de la note en litige relatives à la période du 16 au 31 mars 2020 :

La note de service en litige, en ce qu’elle permet la comptabilisation intégrale du temps de travail arrêté préalablement par les chefs de structure, pour la période du 16 au 31 mars 2020, que ce temps ait été effectivement travaillé ou non, ne porte aucune atteinte aux droits que les sapeurs-pompiers professionnels employés par le SDIS tiennent de leur statut ni à leurs conditions d’emploi et de travail. Dès lors, le SDIS de la Drôme est fondé à soutenir que le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme n’avait pas intérêt à demander l’annulation de ces dispositions de la note en litige.

Sur les dispositions de la note en litige relatives à la période du 1er avril au 29 mai 2020 :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande présentée devant le tribunal :

D’une part, les dispositions de la note de service du 27 juillet 2020 portant sur la comptabilisation du temps de travail durant la période du 1er avril au 31 mai 2020, édictent à ce propos des règles impératives, qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur la situation des agents concernés, appelés à combler, le cas échéant, l’écart entre le volume d’heures de travail à atteindre au cours de l’année 2020 et le volume d’heures effectivement réalisées.

D’autre part, la note en litige touchant sur ce point aux conditions de travail des sapeurs-pompiers concernés, le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme justifiait d’un intérêt pour en demander dans cette mesure l’annulation.

Il résulte de ce qui précède que le SDIS de la Drôme n’est pas fondé à soutenir que la demande, en tant qu’elle était dirigée contre les dispositions de la note en litige relatives à la comptabilisation du temps de travail entre le 1er avril et le 29 mai 2020, était irrecevable.

En ce qui concerne le moyen accueilli par le jugement attaqué :

Aux termes de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicables : « Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° A l'organisation et au fonctionnement des services ; (…) 6° Aux sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article 36 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale, dans sa rédaction alors applicable : « Le comité technique est consulté pour avis sur les sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail ».

Les règles relatives à l’organisation du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels du SDIS de la Drôme sont fixées au chapitre 3 du titre 3 de son règlement intérieur, lequel prévoit notamment un service dit « de garde », suivant un cycle de gardes de 24 heures et de 12 heures. Par la note en litige, le directeur départemental du SDIS a prescrit que pour la période du 1er avril au 29 mai 2020, seules devaient être décomptées comme temps de travail les gardes réalisées et constatées au planning par les chefs de centre et de service, et que les actions de formation annulées et de ce fait non réalisées ne donnaient lieu à aucun décompte de temps de travail. Il a néanmoins prescrit aux chefs de groupement, de service et de centre d’incendie et de secours de lisser le temps de travail et d’absence entre les agents et prévu que l’écart constaté en fin d’année entre le volume horaire à atteindre et les heures réalisées serait accepté dans la limite de 50 heures ou de trois gardes de 24 heures.

D’une part, alors même que les prescriptions de la note de service en litige ne concernaient que certains des agents du SDIS et avaient un caractère temporaire, leur application étant limitée à l’année 2020, elles affectaient les rythmes de travail d’une partie des agents pendant un semestre. Ces dispositions soulevaient dès lors des questions d’ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail, qui devait obligatoirement donner lieu à la consultation du comité technique en application des dispositions citées au point 6 ci-dessus.

D’autre part, ni les dispositions de l’article 4 de l’ordonnance du 1er avril 2020, visée ci-dessus, lesquelles ne portaient pas sur la consultation des instances prévues par le statut des fonctionnaires, ni aucune autre disposition ne dispensait le SDIS de la Drôme de cette formalité du fait de l’état d’urgence sanitaire, une telle consultation pouvant se faire au besoin sans réunion physique des membres de cette instance en un même lieu. Le SDIS a au demeurant procédé à la consultation le 11 mai 2020 du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail par voie de visioconférence.

Il résulte de ce qui précède que le SDIS de la Drôme n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur le moyen tiré de l’absence de consultation du comité technique pour annuler la note de service en litige en tant qu’elle adapte la comptabilisation du temps de travail pour la période du 1er avril au 29 mai 2020.

En ce qui concerne l’appel incident :

A l’appui de son appel incident, le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme soutient que le tribunal a méconnu son obligation d’examiner prioritairement les moyens de la demande susceptibles de justifier le prononcé de l’injonction demandée.

En premier lieu, les dispositions de la note de service en litige relatives à la comptabilisation du temps de travail entre le 1er avril et le 29 mai 2020 n’ont pas été prises sur le fondement de la décision ayant abaissé le seuil opérationnel journalier, et n’ont pas été édictées pour l’application de cette disposition. Dès lors, le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme ne peut utilement soutenir que la décision ayant abaissé le seuil opérationnel journalier serait illégale ou constituerait, du fait de la gravité des vices qui l’entachent, un acte inexistant.

En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : « Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées ». Aux termes du premier alinéa de l’article 4 du même décret : « Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail. Les horaires de travail sont définis à l'intérieur du cycle, qui peut varier entre le cycle hebdomadaire et le cycle annuel de manière que la durée du travail soit conforme sur l'année au décompte prévu à l'article 1er ». Aux termes de l’article 2 du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : « L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité social territorial compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ». Aux termes du premier alinéa de l’article 4 du même décret : « L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité social territorial compétent, les conditions de mise en place des cycles de travail prévus par l'article 4 du décret du 25 août 2000 susvisé ». Aux termes de l’article 1er du décret du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels, dans sa rédaction alors applicable : « La durée de travail effectif des sapeurs-pompiers professionnels est définie conformément à l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé auquel renvoie le décret du 12 juillet 2001 susvisé et comprend : 1. Le temps passé en intervention ; 2. Les périodes de garde consacrées au rassemblement qui intègre les temps d'habillage et déshabillage, à la tenue des registres, à l'entraînement physique, au maintien des acquis professionnels, à des manœuvres de la garde, à l'entretien des locaux, des matériels et des agrès ainsi qu'à des tâches administratives et techniques, aux pauses destinées à la prise de repas (…) ». Aux termes de l’article 331-2 du règlement intérieur du SDIS de la Drôme, approuvé par la délibération du bureau de son conseil d’administration du 9 juillet 2019 : « Chaque agent du service départemental d’incendie et de secours de la Drôme doit effectuer un volume annuel d’heures de travail, journée de solidarité incluse fixé à : • 1519 heures de travail pour les opérateurs et chefs de salles du CTA-CODIS, / • 1583 heures de travail pour les autres agents fonctionnaires du SDIS. / En fonction de son affectation, chaque agent relève de l’un des deux régimes de service principaux suivants : • service dit « de garde » : concerne les personnels affectés dans les unités opérationnelles afin d’y assurer prioritairement la réponse opérationnelle immédiate. Il comporte deux 2 périodes de gardes distinctes (G24 et G12) (…) ». Aux termes de l’article 331-6 du même règlement intérieur : « (…) Les formations suivies par un agent sont décomptées forfaitairement : • 8 heures pour une journée, / • 4 heures pour une demi-journée, périodes qui englobent les temps de trajet entre le lieu de travail habituel et le lieu de formation (…) ».

Il ne ressort pas de ces dispositions, lesquelles ne prévoient, contrairement à ce que soutient le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme, aucun délai de prévenance pour l’annulation des gardes et des périodes de formation, que les périodes de travail inscrites sur le planning devraient être regardées comme du temps de travail effectif, alors même que leur programmation avait été annulée.

En troisième lieu, la « foire aux questions » (FAQ) de la direction de l’administration de la fonction publique portant sur la fonction publique territoriale dans le cadre de la gestion du Covid-19, dont se prévaut le syndicat intimé, exposait que : « Il est recommandé de placer les agents en autorisation spéciale d’absence (ASA) afin de maintenir leurs rémunérations en l’absence de service fait (télétravail impossible, compte tenu des fonctions exercées) ». Aux termes du même document : « L'agent territorial placé en autorisation spéciale d'absence est autorisé à ne pas occuper temporairement son poste de travail tout en étant considéré en activité. Cette position lui permet de conserver ses droits à rémunération, à avancement ou à congés annuel. Dès lors, le rattrapage des heures de travail, lorsque l’agent est dans cette situation, n’est pas fondé ».


En l’absence de toute disposition législative ou réglementaire en ce sens, et en l’absence de toute décision des instances du SDIS de la Drôme d’accorder une autorisation spéciale d’absence aux agents autres que ceux devant garder leurs enfants à leurs domiciles, l’annulation des gardes de certains agents suite à la décision de diminuer momentanément le potentiel opérationnel journalier et celle des formations ne pouvait être regardée comme constituant implicitement une telle autorisation, emportant l’assimilation du temps non travaillé à du temps de travail effectif. Le syndicat intimé ne saurait ainsi utilement se prévaloir, en tout état de cause, des termes de la « foire aux questions » concernant la situation des fonctionnaires territoriaux ayant bénéficié d’une autorisation spéciale d’absence.

En quatrième et dernier lieu, les prescriptions de la note en litige prévoyant que pour la période du 1er avril au 29 mai 2020, seules doivent être décomptées comme temps de travail les gardes réalisées et constatées au planning, ne préjugent pas de l’application des dispositions relatives aux congés annuels et aux jours de réduction du temps de travail. Dès lors, compte tenu de ce que le règlement intérieur du SDIS de la Drôme a défini pour les agents concernés des cycles de travail annuels, cette note ne saurait être regardée comme ayant prévu des mises en congé d’office illégales.

Il résulte de ce qui précède que l’appel incident du syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme doit être rejeté.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions que les deux parties présentent sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2100622 du 26 septembre 2023 du tribunal administratif de Grenoble est annulé, en ce qu’il a prononcé l’annulation des dispositions de la note de service du 27 juillet 2020, en tant que celle-ci adapte la comptabilisation du temps de travail pour la période du 16 au 31 mars 2020.

Article 2 : Les conclusions de la demande présentées devant le tribunal administratif de Grenoble par le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme, tendant à l’annulation des dispositions de la note de service du 27 juillet 2020 portant sur la comptabilisation du temps de travail pour la période du 16 au 31 mars 2020, sont rejetées.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du SDIS de la Drôme et les conclusions présentée par la voie de l’appel incident par le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme sont rejetées, y compris celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au service départemental d’incendie et de secours de la Drôme et au syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme.


Délibéré après l’audience du 9 juin 2026, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,
Mme Aline Evrard, présidente-assesseure,
M. Joël Arnould, premier conseiller.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2026.



Le rapporteur,

Joël Arnould
Le président,

Jean–Yves Tallec

La greffière,

Maria Boizot



La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.


Pour expédition conforme,
La greffière,