Tribunal Administratif de Paris, 09/10/2024, n° 2322075

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 septembre 2023 et le 1er août 2024, Mme C A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler la décision implicite de rejet du ministre du travail, de la santé et des solidarités de sa demande de revalorisation de son indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise (IFSE) pour les années 2020 et 2021 ainsi que celle de refus de lui communiquer sa fiche financière annuelle et les deux grilles de cotation du poste d'agent de contrôle de l'inspection du travail occupé par des inspecteurs du travail et des contrôleurs du travail ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 730 euros, en raison du préjudice indemnitaire lié à la rupture d'égalité de traitement, et à majorer cette somme des intérêts au taux légal à compter du 1er janvier 2020 ;
3°) d'enjoindre à la ministre du travail, de la santé et des solidarités de lui donner communication de sa fiche financière et des grilles de cotation du poste d'agent de contrôle pour les inspecteurs du travail et les contrôleurs du travail ;
4°) d'enjoindre à la ministre du travail, de la santé et des solidarités de procéder au reclassement des fonctions d'agents de contrôle dans le groupe 2 pour le versement de l'indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise ;
5°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral subi en raison du refus de revalorisation de son indemnité de fonction, de sujétion et de fonction et du refus de communication des documents sollicités ;
6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 370 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision de refus implicite de sa demande indemnitaire est entachée d'un défaut de motivation ;
- la décision de resoclage indemnitaire IFSE groupe 3 des inspecteurs du travail agent de contrôle affectés en Ile-de-France repose sur une inégalité de traitement entre les membres du corps de l'inspection du travail affectés en Ile-de-France et ceux affectés hors Ile-de-France ;
- elle subit un préjudice financier et un préjudice moral du fait de cette illégalité ;
- la décision implicite de refus de lui communiquer les documents demandés est entachée d'un défaut de motivation ;
- elle est illégale dès lors que la CADA a émis un avis favorable à cette communication ;
- ce refus de communication lui cause un préjudice moral.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- il n'y a plus lieu de statuer sur la demande de communication de sa fiche financière ;
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Par un courrier du 19 septembre 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré, d'une part, de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées dans la requête, faute pour celles-ci d'avoir été précédées d'une demande préalable, et d'autre part de l'irrecevabilité des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre du travail de revoir en groupe 2 la cotation du poste d'agent de contrôle tenu par les inspecteurs du travail, ces dernières conclusions ayant le caractère de conclusions nouvelles.
Des observations aux moyens d'ordre public ont été enregistrées, pour Mme A, le 24 septembre 2024.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- l'avis n° 20233980 du 21 septembre 2023 de la commission d'accès aux documents administratifs.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;
- l'arrêté du 25 juillet 2016 portant application au corps de l'inspection du travail des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Rivet,
- et les conclusions de M. Gandolfi, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Mme C A a été recrutée en 2017 par voie de concours interne dans le corps de l'inspection du travail. Par arrêté du 30 octobre 2018, elle a été titularisée dans ce corps à compter du 1er décembre 2018. Elle a été affectée à compter de cette même date au poste d'agent de contrôle à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) Hauts-de-France, à l'unité départementale de l'Oise-site de Creil. Elle bénéficiait sur ce poste d'une indemnité de fonctions de sujétion et d'expertise (IFSE) au socle du groupe 3, d'un montant annuel de 7 135 euros. A sa demande, Mme A a ensuite été affectée, à compter du 10 mars 2022, à la direction régionale et interdépartementale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DRIEETS) Ile-de-France, à l'unité départementale de Paris. Elle bénéficie sur ce poste d'une IFSE du groupe 3, d'un montant annuel de 9 700 euros. A l'occasion de cette mutation, Mme A a découvert que les collègues occupant des fonctions d'agent de contrôle en Ile-de-France avaient eu une revalorisation de leur IFSE à hauteur de 9 000 euros en 2022 avec effet rétroactif pour les années 2020 et 2021. Par courrier en date du 22 mai 2023 reçu le 25 mai 2023 par le ministère du travail, de la santé et des solidarités, Mme A a demandé à la ministre du travail, de la santé et des solidarités à pouvoir bénéficier rétroactivement pour les années 2020 et 2021 d'un montant d'IFSE de 9 000 euros annuels et a réclamé le versement d'une somme de 3 730 euros correspondant à la différence entre le montant d'indemnité perçu et celui qu'elle estime qu'elle aurait dû percevoir. Dans le même courrier, Mme A a demandé communication de sa fiche financière annuelle et des deux grilles de cotation du poste d'agent de contrôle de l'inspection du travail occupé par des inspecteurs du travail et des contrôleurs du travail. L'administration n'a pas fait suite à sa demande. Par courrier en date du 28 juillet 2023, Mme A a alors demandé que lui soient communiqués les motifs de ces deux décisions implicites de rejet. Par courrier en date du 29 juin 2023, Mme A a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) du refus implicite de la ministre du travail, de la santé et des solidarités de lui transmettre les documents demandés. Par un avis en date du 21 septembre 2023, la CADA a donné un avis favorable à la communication à Mme A de sa fiche financière et des grilles de cotation du poste d'agent de contrôle. Par la présente requête, Mme A demande au tribunal d'annuler les décisions implicites de rejet de ses demandes, de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 5 730 euros, et d'enjoindre à la ministre de procéder au reclassement des postes d'agents de contrôle dans le groupe 2 de l'IFSE et enfin de lui communiquer les documents demandés.
Sur l'étendue du litige :
2. En réponse au moyen d'ordre public qui lui a été communiqué le 19 septembre 2024, Mme A a déclaré renoncer à ses conclusions tendant au reclassement des fonctions d'agent de contrôle dans le groupe 2 pour le versement de l'indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise. Dans ces conditions, elle doit donc être regardée comme demandant seulement au tribunal, de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 5 730 euros, et de lui communiquer les documents demandés.
Sur les conclusions aux fins de communication de documents administratifs :
En ce qui concerne l'exception de non-lieu partiel soulevée en défense :
3. La défense fait valoir sans être contestée, que Mme A a obtenu, en cours d'instance, par courriel en date du 3 juillet 2024, conformément à l'avis n° 20233980 du 21 septembre 2023, la communication d'une fiche financière établissant la composition de sa rémunération à la date de sa demande de communication. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant ce qu'il soit enjoint à la ministre de communiquer à Mme A sa fiche financière.
En ce qui concerne la communication des grilles de cotations spécifiques aux fonctions d'agent de contrôle :
4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus. ". Aux termes de l'article R. 311-13 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. ". Aux termes de l'article R. 311-15 du même code : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article R. 343-3 du même code : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Selon les articles R. 343-4 et R. 343-5 du même code, le silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission fait naître une décision implicite de refus.
5. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".
6. Il résulte de ces dispositions que le silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois suite à l'avis émis par la CADA le 21 septembre 2023 a fait naitre une nouvelle décision de refus qui s'est substituée à la décision implicite née du silence gardé sur la demande de Mme A formée le 22 mai 2023. Mme A n'établit pas avoir sollicité la communication de des motifs de cette nouvelle décision dans les délais du recours contentieux en application de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de ce que ce refus serait insuffisamment motivé doit être écarté comme inopérant.
7. En second lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. () ". Selon l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".
8. Il résulte des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration que les documents doivent être existants pour pouvoir être communiqués. Par conséquent, l'administration n'est tenue de communiquer que les documents qu'elle détient. Il appartient, à ce titre, au juge administratif de tenir compte des allégations des parties pour apprécier si le document dont la communication est demandée existe bien et s'il est toujours aux mains de l'administration. Enfin, il revient à l'administration de démontrer qu'elle est dans l'impossibilité matérielle de produire les documents en cause.
9. Si la commission d'accès aux documents administratifs a estimé dans son avis n° 20233980 du 21 septembre 2023 que les deux grilles de cotation du poste d'agent de contrôle de l'inspection du travail, tenu par des inspecteurs du travail et des contrôleurs du travail étaient des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, la ministre fait toutefois valoir en défense qu'une telle grille spécifique aux inspecteurs du travail et contrôleurs du travail exerçant les fonctions d'agent de contrôle n'existe pas dès lors que les inspecteurs exerçant les fonctions d'agent de contrôle sont classés au groupe 2 pour les fonctions d'agent de contrôle dans un secteur complexe ou exposé et en groupe 3 pour les autres agents de contrôle au titre des " autres fonctions ". Dans ces conditions, Mme A ne peut obtenir communication de documents inexistants.
10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de refus et à ce qu'il soit enjoint à la ministre de communiquer à Mme A divers documents administratifs doivent être rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires de la requête :
11. En premier lieu, la décision implicite né du silence gardé sur la demande formée par la requérante le 22 mai 2023 a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de Mme A qui, en formulant les conclusions rappelées, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir les sommes qu'elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux, sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle la ministre a refusé de lui verser un complément d'indemnité doivent être rejetées.
12. En second lieu, le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires n'est applicable qu'aux fonctionnaires d'un même corps et aux agents se trouvant dans la même situation de droit et de fait. Le respect du principe d'égalité entre les agents publics ne s'oppose pas à l'institution de différences dans le régime indemnitaire dont ils bénéficient, fondées sur des différences dans les conditions d'exercice de leurs fonctions ou sur les nécessités du bon fonctionnement du service auquel ils appartiennent.
13. Aux termes de l'article premier du décret du 20 mai 2014 susvisé portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat (RIFSEEP) : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret () ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service. Le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est mensuel () "
14. L'arrêté du 25 juillet 2016 portant application au corps de l'inspection du travail des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat fixe à trois le nombre de groupes de fonctions dans lesquels doivent être classés les agents du corps de l'inspection du travail et détermine les plafonds annuels de l'IFSE afférents à chacun de ces trois groupes. Il fixe en outre les montants minimaux annuels de l'indemnité pour chacun des trois grades de ce corps. L'instruction interministérielle N° DRH/STNGP/2022/226 du 19 décembre 2022 relative au resoclage du barème indemnitaire (IFSE) des corps de la filière administrative et des corps de la filière travail a pour objet de faire évoluer les barèmes des IFSE applicables aux corps des attachés d'administration de l'Etat, des secrétaires administratifs, des inspecteurs du travail et des contrôleurs du travail afin de rendre plus attractifs, notamment, les postes en Seine-Saint-Denis, ce qui a conduit l'Etat à aligner les socles indemnitaires applicables en administration centrale et en Ile-de-France à compter du 1er janvier 2020.
15. La ministre fait valoir en défense que les agents de ces services d'Ile-de-France sont soumis en raison de nombreuses vacances d'emplois, à des sujétions dans l'exercice de leurs fonctions auxquelles ne sont pas soumis les agents de contrôle des autres services territoriaux qui justifient que des montants différenciés d'IFSE leur soient attribués. Dans l'exercice de ses fonctions à la DIRECCTE des Hauts-de France, la requérante n'avait pas les mêmes conditions d'exercice que ses collègues agents de contrôle affectés en Ile-France et elle ne peut donc se prévaloir d'une rupture d'égalité du fait que ses collèges ont bénéficié au cours de l'année 2020 et 2021 de montants d'IFSE plus élevés que le sien. Dès lors, le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires n'a pas été méconnu. Le moyen doit être écarté.
16. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de faute commise par l'administration, Mme A n'est pas fondée à demander l'indemnisation de quelconques préjudices tant en ce qui concerne son régime indemnitaire que s'agissant de la communication de documents administratifs.
Sur le surplus :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme A demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E:
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à la communication de la fiche financière de Mme A.
Article 2 : Le surplus de la requête de Mme A est rejeté.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.
Délibéré après l'audience du 25 septembre 2024, à laquelle siégeaient :
M. Ladreyt, président,
Mme Kanté , première conseillère,
Mme Rivet, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition du greffe le 09 octobre 2024.
La rapporteure,
S. Rivet
Le président,
J-P. Ladreyt
La greffière,
Mme B
La République mande et ordonne à la ministre du travail et de l'emploi en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.