Tribunal Administratif d'Orléans, 29/10/2024, n° 2204393

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 décembre 2022 et 23 janvier 2024, Mme C B doit être regardée comme demandant au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2022 par lequel le préfet de Loir-et-Cher a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa pathologie ;
2°) d'annuler la décision du 4 novembre 2022 par laquelle le préfet de Loir-et-Cher a fixé à 460 euros son montant de complément indemnitaire annuel (CIA) au lieu de 826 euros ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de de 5 880,66 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison d'un harcèlement moral imputable à son employeur ;
4°) d'enjoindre aux autorités compétentes de la nommer à un poste correspondant à son grade, à ses compétences et dans un environnement de travail " serein " ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 9,58 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision refusant de reconnaître l'imputabilité de sa pathologie au service est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que sa dépression est en lien direct avec l'exercice de ses fonctions et résulte de sa " mise au placard " dans un emploi en dessous de ses compétences à partir de septembre 2016 ;
- la décision fixant le montant de son CIA à 460 euros est entachée d'un vice de procédure, dès lors que la fixation du montant de son CIA ne pouvait être antérieure à la date de signature de son compte rendu d'entretien professionnel (CREP) ;
- la décision fixant le montant de son CIA à 460 euros est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le montant qui lui a été alloué est sous-évalué au regard de sa manière de servir ;
- elle est victime de faits de harcèlement moral par son employeur qui l'a nommée à un poste dont les missions ne correspondent ni à ses compétences ni à son grade.
Par un mémoire enregistré le 22 décembre 2023, le préfet de Loir-et-Cher conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- les demandes indemnitaires sont irrecevables en l'absence de demande préalable d'indemnisation liant le contentieux ;
- les conclusions à fins d'injonction relatives au changement de poste de Mme B sont irrecevables dès lors que, d'une part, elles constituent des conclusions d'injonction à titre principal et, d'autre part, que l'affectation d'un fonctionnaire à un emploi au sein d'un service constitue une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 28 août 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 septembre 2024.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le décret 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'État ;
- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A,
- et les conclusions de M. Joos, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Mme C B, membre du corps des techniciens supérieurs du développement durable, est affectée à la direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP) de Loir-et-Cher depuis le mois de mars 2016. Le 4 mai 2021, elle a été placée en congé de maladie en lien avec un syndrome anxiodépressif réactionnel et le 25 mai suivant, elle a sollicité de la part de son administration la reconnaissance de l'imputabilité au service de cette pathologie. A la suite de l'avis défavorable du conseil médical départemental émis le 14 septembre 2022, le préfet de Loir-et-Cher a, par un arrêté du 14 octobre 2022, refusé de reconnaître cette imputabilité. Par ailleurs, par une décision du 4 novembre 2022, le montant attribué à Mme B au titre du complément indemnitaire annuel (CIA) pour l'année 2022 a été fixé à 460 euros. Mme B demande l'annulation de l'arrêté du 14 octobre 2022 et de la décision du 4 novembre 2022 ainsi que sa nomination sur un poste correspondant à son grade, ses compétences et dans un environnement serein, et la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité d'un montant de 5 880,66 euros en réparation du préjudice subi en lien avec un harcèlement moral dont elle aurait été victime.
Sur la recevabilité des conclusions à fin de nomination :
2. Aux termes de l'article R. 412-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée de la décision attaquée, ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant du dépôt de la réclamation () ". Aux termes de l'article R. 421-1 de ce code : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () ". Il résulte de ces dispositions que le juge administratif ne peut être saisi que de requêtes à fin d'annulation d'une décision administrative. Par ailleurs, en dehors des hypothèses prévues par les articles L. 911-1 à L. 911-4 du code de justice administrative dont ne relèvent pas les présentes conclusions, il n'appartient au juge administratif ni d'adresser des injonctions à l'administration, ni de faire lui-même œuvre d'administrateur en se substituant à celle-ci.
3. Les conclusions présentées par Mme B à fin de la nommer à un poste correspondant à son grade et ses compétences et dans un environnement serein doivent s'analyser comme des conclusions à fin d'injonction à titre principal. Or, en vertu des principes rappelés au point précédent, et ainsi qu'il est opposé en défense, il n'appartient pas au juge administratif de connaître de telles conclusions. Dès lors celles-ci sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.
Sur le surplus des conclusions de la requête :
Concernant l'arrêté du 14 octobre 2022 refusant de reconnaître l'imputabilité au service de la maladie de Mme B
4. En premier lieu, aux termes du IV de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors applicable en considération de la date de survenance de la pathologie : " Est présumée imputable au service toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale et contractée dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ce tableau. / Si une ou plusieurs conditions tenant au délai de prise en charge, à la durée d'exposition ou à la liste limitative des travaux ne sont pas remplies, la maladie telle qu'elle est désignée par un tableau peut être reconnue imputable au service lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu'elle est directement causée par l'exercice des fonctions. / Peut également être reconnue imputable au service une maladie non désignée dans les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu'elle est essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions et qu'elle entraîne une incapacité permanente à un taux déterminé et évalué dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. ".
5. Aux termes de l'article L. 461-1 du code la sécurité sociale dans sa rédaction applicable au litige : " () Peut être également reconnue d'origine professionnelle une maladie caractérisée non désignée dans un tableau de maladies professionnelles lorsqu'il est établi qu'elle est essentiellement et directement causée par le travail habituel de la victime et qu'elle entraîne le décès de celle-ci ou une incapacité permanente d'un taux évalué dans les conditions mentionnées à l'article L. 434-2 et au moins égal à un pourcentage déterminé () " et aux termes de l'article R. 461-8 du même code : " Le taux d'incapacité mentionné au septième alinéa de l'article L. 461-1 est fixé à 25 %. ".
6. En application de ces dispositions, il revient à la requérante, pour que la maladie qu'elle a déclarée et dont il est constant qu'elle n'est pas désignée dans les tableaux des maladies professionnelles, soit reconnue imputable au service, d'établir que cette maladie est essentiellement et directement causée par son activité professionnelle et qu'elle entraîne une incapacité permanente partielle d'un taux au moins égal à 25 %.
7. Une maladie contractée par un fonctionnaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l'exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu'un fait personnel de l'agent ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l'aggravation de la maladie du service.
8. Mme B a rejoint le 2 mai 2016 la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) du Loir-et-Cher sur un poste d'assistante aux politiques locales d'accès au logement et de l'hébergement et assistante d'étude et de production de données, au sein du service solidarité, hébergement et logement de cette direction. Sa fiche de poste a par la suite fait l'objet de deux modifications en septembre 2016 puis mars 2021 et Mme B occupe désormais un poste de chargée de mission prévention des expulsions locatives au sein du même service. Elle soutient que ces modifications ont conduit à la priver de toute mission rattachée au ministère de la transition écologique et solidaire, notamment celles en lien avec le logement, alors même qu'elle avait rejoint la DDCSPP pour travailler sur de telles missions. Elle indique se voir désormais confier des tâches administratives, relevant quasi exclusivement des compétences des ministères sociaux, étrangers à ses domaines de compétence et d'un niveau de responsabilité inférieur à son grade. Elle affirme que cette situation a causé chez elle une situation de souffrance et de mal-être au travail à l'origine de ses troubles anxiodépressifs et verse au soutien de cette allégation des certificats médicaux émanant d'une médecin du travail et d'une psychiatre faisant le lien entre son environnement professionnel et sa pathologie psychique.
9. Toutefois, d'une part, s'il ressort d'un compte rendu du comité technique de la DDCSPP de Loir-et-Cher du 18 novembre 2016 et notamment d'une interpellation des représentants des organisations syndicales qu'un mal-être au travail a pu s'installer dans le service solidarité, hébergement, logement (SOLHELO), dont dépend Mme B, consécutivement à la répartition des missions d'un agent quittant le service sur deux agents du même service, ayant entraîné une modification radicale de leurs fiches de poste et par suite " une évolution contraire à leurs aspirations ", les faits ainsi décrits remontent à 2016 et il n'est ni établi ni même allégué qu'ils se seraient reproduits ensuite alors notamment que la directrice par intérim s'était engagée au cours de la même réunion à " conduire une stratégie de changement adapté dans le respect des personnes ". Par suite, le lien entre ces faits et la pathologie médicalement constatée pour la première fois chez la requérante près de cinq années plus tard n'est pas établi. D'autre part, ce lien ne peut être déduit des termes de l'alerte que Mme B a adressée au CHSCT ou de la fiche de signalement qu'elle a rédigée, ni des certificats médicaux ou d'une expertise médicale relatant ses seuls dires. Par les éléments qu'elle produit, la requérante n'établit pas avoir évolué dans un environnement professionnel pathogène ni l'existence d'un lien entre sa pathologie et le service. D'autre part, le médecin psychiatre désigné pour procéder à l'expertise médicale de la requérante et appelé à ce titre à s'exprimer sur l'existence d'un lien entre la pathologie déclarée et le service a conclu à l'existence chez l'intéressée d'une " personnalité prédisposée de type sensitif ", autrement dit à un état antérieur propre à détacher la maladie déclarée du service. Dans ces circonstances, et alors qu'au demeurant le comité médical a émis un avis défavorable, il ressort des pièces du dossier qu'en refusant de reconnaître l'imputabilité au service de son affection, le préfet de Loir-et-Cher n'a pas entaché sa décision d'erreur d'appréciation.
Concernant la décision du 4 novembre 2022 fixant le montant du CIA
10. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret () ". Aux termes de l'article 4 de ce décret : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. / Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Le complément indemnitaire fait l'objet d'un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre ". L'article L. 521-1 du code général de la fonction publique, reprenant les dispositions de l'article 55 de la loi, désormais abrogée, du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat dispose : " L'appréciation de la valeur professionnelle d'un fonctionnaire se fonde sur une évaluation individuelle donnant lieu à un compte rendu qui lui est communiqué. ". Aux termes de l'article 2 du décret 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'État : " Le fonctionnaire bénéficie chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à compte rendu. / Cet entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct. / () ".
11. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le complément indemnitaire annuel (CIA) est un élément de rémunération variable et personnel, modulé en fonction de la manière de servir de chaque agent, dont le montant est fixé chaque année sur la base de l'évaluation professionnelle de l'agent concerné effectuée dans le cadre de l'entretien professionnel annuel.
12. Mme B soutient que la décision du 4 novembre 2022 fixant le montant de son CIA au titre de l'année 2022 ne pouvait intervenir antérieurement au 27 décembre 2022 date de signature de son compte rendu d'entretien professionnel (CREP) de 2022 au titre de l'année 2021, dès lors qu'en l'absence de ce compte rendu, son employeur ne disposait pas des éléments nécessaires pour apprécier sa valeur professionnelle et ainsi fixer le montant de son CIA. Toutefois, s'il ressort de la note de gestion du 26 juillet 2022 relative à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) pour les agents du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires que la détermination du CIA " se fonde sur l'entretien professionnel annuel ", dès lors que Mme B a été reçue en entretien professionnel le 4 juillet 2022 par la directrice adjointe dans le cadre de son évaluation annuelle, son employeur disposait à la date de la décision en litige des éléments relatifs à son engagement professionnel et de sa manière de servir, ainsi qu'à sa valeur professionnelle individuelle au titre de l'année considérée et pouvait ainsi fixer le montant de son CIA, sans qu'il lui soit besoin au préalable de finaliser le CREP de la requérante et de le lui notifier. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure manque en fait et doit être écarté.
13. En second lieu, en se bornant d'une part, à se prévaloir de ses appréciations professionnelles au titre de l'année 2015, alors que l'évaluation est annuelle, et d'autre part, à soutenir avoir toujours " œuvré pour satisfaire le service public ", Mme B n'assortit pas ses prétentions d'éléments permettant de considérer que la fixation de son CIA à 460 euros, montant correspondant à une appréciation " satisfaisante " de sa manière de servir, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite le moyen doit être écarté.
En ce qui concerne la situation de harcèlement
14. Aux termes de l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ".
15. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.
16. Mme B soutient que les modifications successives de sa fiche de poste ont abouti à substituer entièrement ses missions en lien avec le logement, pour lesquelles elle était formée, par des missions " d'hébergement " ne relevant ni de ses compétences, ni de son grade. Elle ajoute que depuis 2018, la mention de son potentiel à exercer des fonctions d'encadrement n'est plus indiquée dans ses CREP, et qu'elle n'a ainsi plus de perspectives d'évolution. En défense le préfet fait valoir, sans être contesté, que les modifications de postes de Mme B sont consécutives à des contraintes de service. Par ailleurs, il ne ressort pas de la fiche de poste actuelle de la requérante que les tâches qui lui sont confiées ne relèvent pas de missions normalement attribuées aux agents du corps des techniciens supérieurs du développement durable ou de grade inférieur à celui détenu par Mme B. Enfin, le préfet de Loir-et-Cher fait valoir en défense que la situation de Mme B a été prise au sérieux par sa hiérarchie et que l'intéressée a fait l'objet d'un accompagnement pour tenter de trouver une solution à sa souffrance professionnelle. Il ressort en effet des pièces du dossier que Mme B a pu bénéficier d'une autorisation de formation à raison d'une semaine par mois entre septembre 2019 et juin 2020 lui permettant de suivre un diplôme universitaire " transition et territoire " dispensé à l'université de Rouen, afin de renforcer ses compétences et ainsi faciliter ses démarches de demandes de mutation, d'une organisation de travail spécifique avec trois jours de télétravail, et d'un aménagement de poste à compter de de juin 2021 pour prendre en compte ses difficultés relationnelles avec certains de ses supérieurs hiérarchiques. Par ailleurs, Mme B a pu, entre 2017 et 2022, effectuer dix-neuf demandes de mutation dans le but de changer d'administration, démarches à laquelle son employeur ne s'est pas opposé et dont les refus ne peuvent lui être imputés. Dans ces conditions, les faits dénoncés par la requérante ne peuvent être regardés comme constitutifs d'une situation de harcèlement moral.
17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée, ses conclusions indemnitaires et ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et au ministre du travail et de l'emploi.
Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,
Mme Keiflin, première conseillère,
Nicolas A, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 octobre 2024.
Le rapporteur,
Nicolas A
La présidente,
Anne LEFEBVRE-SOPPELSA
Le greffier,
Vincent DUNET
La République mande et ordonne au ministre du travail et de l'emploi en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.