Tribunal Administratif de Paris, 02/05/2024, n° 2120260

Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 23 septembre 2021, 1er décembre 2022 et 31 janvier 2023, Mme A Landes, représentée par Me Maumont, demande au tribunal :
1°) d'annuler les arrêtés du 20 août 2021 par lesquels le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a d'une part, rapporté l'arrêté du 16 février 2021 l'affectant à l'ambassade de France à Kinshasa et, d'autre part, l'a affectée en administration centrale avec changement de résidence ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard, de lui délivrer une habilitation " très secret " et de l'affecter comme conseillère politique auprès de l'ambassade de France à Kinshasa en qualité de secrétaire d'ambassade de deuxième classe ou, à défaut, de lui proposer une nouvelle affectation à l'étranger ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les arrêtés ne sont pas motivés ;
- les arrêtés sont illégaux en raison de l'illégalité de la décision du 23 juillet 2021 portant refus d'habilitation au niveau " très secret " ; ce refus d'habilitation n'est pas motivé ; il est entaché d'erreur de fait, d'erreur de qualification juridique des faits, d'une erreur de droit et d'un détournement de pouvoir ;
- les arrêtés sont entachés d'un détournement de pouvoir et d'une erreur de droit.
Par deux mémoires en défense enregistrés les 31 octobre 2022 et 3 janvier 2023, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- à titre principal, les conclusions à l'encontre de l'arrêté du 20 août 2021 portant retrait de l'arrêté du 16 février 2021 sont irrecevables dès lors qu'elles sont dirigées contre une décision confirmative d'une décision du 17 août 2021 ;
- à titre subsidiaire, les moyens invoqués pour Mme Landes ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 31 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 2 mars 2023.
Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la défense ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- l'instruction générale interministérielle sur la protection du secret de la défense nationale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Rebellato, rapporteur,
- les conclusions de Mme Nikolic, rapporteure publique,
- et les observations Me Maumont, représentant Mme Landes.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 16 février 2021, Mme Landes, secrétaire des affaires étrangères, a été affectée, à compter du 1er août 2021, auprès de l'ambassade de France à Kinshasa en qualité de conseillère politique. Ce poste était inscrit au catalogue des emplois soumis à habilitation. Par une décision du 23 juillet 2021 faisant suite à une enquête de sécurité, le haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité a décidé de ne pas habiliter Mme Landes au niveau très secret. Compte-tenu de ce refus d'habilitation, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a, par un premier arrêté du 20 août 2021, rapporté l'arrêté du 16 février 2021 et, par un second arrêté du même jour, prononcé l'affectation de Mme Landes avec changement de résidence sur un poste en administration centrale, en qualité de " missionnaire en renfort ". Mme Landes demande au tribunal d'annuler ces deux arrêtés.
Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 20 août 2021 portant retrait de l'arrêté du 16 février 2021 :
2. Aux termes des dispositions de l'article R. 2311-1 du code de la défense : " Les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers présentant un caractère de secret de la défense nationale sont dénommés dans le présent chapitre : " informations et supports classifiés ". " L'article R. 2311-2 du même code dispose que : " Les informations et supports classifiés font l'objet d'une classification comprenant deux niveaux :1° Secret ; 2° Très Secret. " Aux termes de l'article R. 2311-3 du même code : " () Le niveau Très Secret est réservé aux informations et supports dont la divulgation ou auxquels l'accès aurait des conséquences exceptionnellement graves pour la défense et la sécurité nationale. Les informations et supports classifiés au niveau Très Secret qui concernent des priorités gouvernementales en matière de défense et de sécurité nationale font l'objet de classifications spéciales définies par le Premier ministre. " L'article R. 2311-7 du même code dispose que : " Sauf exceptions prévues par la loi, nul n'est qualifié pour connaître d'informations et supports classifiés s'il n'a fait au préalable l'objet d'une décision d'habilitation et s'il n'a besoin, au regard du catalogue des emplois justifiant une habilitation, établi selon les modalités précisées par arrêté du Premier ministre, de les connaître pour l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission. " Aux termes de l'article R. 2311-7-1 du même code : " Sauf exceptions prévues par la loi, nul n'est qualifié pour accéder à un système d'information ou à ses dispositifs, matériels ou logiciels, de protection, lorsque cet accès permet de connaître des informations classifiées qui y sont contenues ou de modifier les dispositifs de protection de ces informations, s'il n'a fait au préalable l'objet d'une décision d'habilitation et s'il n'a besoin, selon l'appréciation de l'autorité responsable de l'emploi du système, d'y accéder pour l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission. " Et aux termes de l'article R. 2311-8 : " La décision d'habilitation précise le niveau de classification des informations et supports classifiés dont le titulaire peut connaître ainsi que les fonctions ou missions qu'elle concerne. La décision d'habilitation est prise, pour les niveaux de classification Secret et Très Secret, par les ministres mentionnés à l'article R. 2311-6, à l'issue d'une procédure arrêtée par le Premier ministre. Pour les classifications spéciales mentionnées à l'article R. 2311-3, la décision d'habilitation est prise par le Premier ministre. Elle indique la classification spéciale à laquelle la personne physique ou morale habilitée a accès. "
3. Par ailleurs, aux termes de l'article 24 de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, dans sa version applicable au litige, approuvée par arrêté du Premier ministre du 30 novembre 2011 : " () 2. Instruction du dossier : / L'enquête de sécurité menée dans le cadre de la procédure d'habilitation est une enquête administrative permettant de déceler chez le candidat d'éventuelles vulnérabilités. / Elle est diligentée par : / - le service enquêteur du ministère de l'intérieur pour les personnels civils (). / L'enquête administrative est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si l'intéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce qu'il constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce qu'il se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de l'Etat, chantage ou pressions exercés par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives. () ". Et aux termes de l'article 31 de cette même instruction : " 3. Retrait d'habilitation : / La décision d'habilitation ne confère pas à son bénéficiaire de droit acquis à son maintien. L'habilitation peut être retirée en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement si l'intéressé ne remplit plus les conditions nécessaires à sa délivrance, ce qui peut être le cas lorsque des éléments de vulnérabilité apparaissent, signalés par exemple par : / - le service enquêteur ; / - le supérieur hiérarchique ou l'officier de sécurité concerné, à la suite d'un changement de situation ou de comportement révélant un risque pour la défense et la sécurité nationale. "
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; () ". Et aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " I.- Ne sont pas communicables : () 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / () b) Au secret de la défense nationale () ". Il résulte de ces dispositions que les décisions qui refusent ou retirent l'habilitation très secret sont au nombre de celles dont la communication des motifs est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale. Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision portant refus d'habilitation très secret doit donc être écarté.
5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il statue sur une demande d'annulation d'une décision portant retrait d'une habilitation " confidentiel défense ", de contrôler, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, la légalité des motifs sur lesquels l'administration s'est fondée. Il lui est loisible de prendre, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de l'instruction, toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, sans porter atteinte au secret de la défense nationale. Il lui revient, au vu des pièces du dossier, de s'assurer que la décision contestée n'est pas entachée d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation.
6. Pour refuser l'habilitation très secret à Mme Landes dans la décision du 23 juillet 2021 du haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, qui produit la note blanche de la direction générale de la sécurité intérieure en date du 22 octobre 2022, fait valoir que l'enquête de sécurité menée en vue de la demande d'habilitation pour les fonctions de conseiller politique à l'ambassade de France en république démocratique du Congo a mis en évidence que la requérante, de nationalité française et russe, avait été approchée par des services de renseignements russes. Cette enquête a révélé d'une part que dès son entrée au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, elle avait fait l'objet d'une première approche par un diplomate russe en poste à Paris et que ce dernier avait tenté d'avoir une relation plus personnelle avec Mme Landes. Les propos et l'attitude de ce diplomate ont alerté l'intéressée qui a estimé avoir fait l'objet d'une approche par un service de renseignements étranger. Mme Landes a affirmé aux enquêteurs avoir rapporté oralement ces contacts à sa hiérarchie. Toutefois, cette enquête indique qu'elle n'a pas rédigé de rapport et qu'en dépit des risques, elle a tout de même revu ce ressortissant russe en dehors des locaux du ministère. D'autre part, cette enquête de sécurité a également révélé que Mme Landes avait fait l'objet d'une deuxième approche de la part d'un autre diplomate russe et qu'elle n'en a pas fait état lors de l'entretien d'habilitation, mais plus tard. Une fois encore, elle a allégué avoir rapporté ces faits à sa hiérarchie sans toutefois rédiger de rapport. Cette enquête de sécurité a enfin révélé que sur le plan personnel, elle a fréquenté pendant plusieurs années, à titre privé, un troisième diplomate russe et qu'au cours de l'entretien, la requérante a minimisé l'étendue de ses relations avec cet individu, expliquant l'avoir toujours vu dans des établissements recevant du public et uniquement en présence de son frère. Postérieurement à l'entretien, elle a complété ses déclarations en expliquant par mail, l'avoir également reçu chez elle avec son mari et l'avoir invité à son mariage. Le service enquêteur a indiqué que ni cette relation personnelle ni la seconde approche n'avaient été déclarées par Mme Landes dans sa notice individuelle. Pourtant le formulaire de demande d'habilitation oblige les candidats à déclarer leurs relations suivies avec des ressortissants étrangers et à déclarer les approches de la part de services de renseignement étrangers dont ils font l'objet. Eu égard à ces éléments, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères fait valoir que l'enquête de sécurité a conclu que Mme Landes était connue des services de renseignement russes et qu'il n'était pas exclu qu'elle puisse continuer à faire l'objet d'un ciblage aux fins d'approche et de recrutement.
7. D'une part, Mme Landes fait valoir qu'il n'existe aucun fait nouveau depuis l'habilitation très secret qui lui avait été délivrée en 2013 et qu'elle est reconnue pour sa loyauté et ses compétences comme en attestent ses évaluations. Toutefois, elle ne conteste pas sérieusement par cette argumentation les griefs précités. Par ailleurs, si elle se prévaut de ses affectations antérieures et de l'absence de mise en garde depuis 2013, l'enquête de sécurité qui a révélé les faits ayant conduit à la décision de refus d'habilitation a été mise en œuvre en 2021, lors de sa nouvelle affectation. Par suite, elle ne peut s'en prévaloir pour contester la décision litigieuse. En outre, si sa fiche de poste impliquait qu'elle devait entretenir des relations suivies avec des représentations diplomatiques, il est constant que Mme Landes a été approchée par trois diplomates russes. Elle ne conteste pas ne pas avoir rédigé de rapport sur ses rencontres, ni ne les avoir pas inscrites dans le formulaire de demande d'habilitation qui oblige les candidats à déclarer leurs relations suivies avec des ressortissants étrangers. Si elle soutient que sa hiérarchie était au courant de ses entrevues, qu'elles ont été faites dans le cadre de la sphère professionnelle et qu'elle n'a pas laissé prospérer les tentatives de rapprochements de la part de ces diplomates, elle ne le démontre pas. Mme Landes ne peut sérieusement soutenir qu'elle avait oublié, lors de son entretien, la seconde approche. En outre, la circonstance que l'interrogatoire aurait duré cinq heures et aurait été éprouvant est sans incidence sur l'appréciation de sa vulnérabilité. Enfin, si la note blanche de la direction générale de la sécurité intérieure est datée du 22 octobre 2022, soit comme le soutient la requérante, après les décisions attaquées, elle ne révèle pas des faits qui seraient postérieurs au refus d'habilitation. Dans ces conditions, c'est sans erreur de fait, d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation, que le haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité a estimé que par son comportement et par son environnement, la requérante présentait une vulnérabilité avérée et constituait une menace pour le secret en ce qu'elle était connue des services de renseignement russes et qu'il n'était pas exclu qu'elle puisse continuer à faire l'objet d'un ciblage aux fins d'approche et de recrutement. Dans ces conditions, le haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité n'a pas commis d'erreur manifeste dans l'appréciation de la vulnérabilité de l'intéressée.
8. D'autre part, il résulte de ce qui précède que si Mme Landes a signalé des comportements inappropriés de nature sexistes et des propos xénophobes et si elle a refusé une affectation au Pays-Bas, le refus de lui délivrer l'habilitation n'a pas été pris pour ces motifs. Ainsi, l'erreur de droit et le détournement de pouvoir invoqués par la requérante doivent être écartés.
9. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'Europe et des affaires étrangère était tenu de retirer l'arrêté du 16 février 2021 l'affectant à l'ambassade de France à Kinshasa qui exigeait une habilitation très secret. Par suite, les moyens invoqués à l'encontre de l'arrêté du 21 août 2021 retirant l'arrêté du 16 février 2021 doivent être écartés comme inopérants. En tout état de cause, les moyens à l'encontre de l'arrêté du 21 août 2021 étant identiques à ceux invoqués par voie d'exception, il y a lieu de les écarter pour les mêmes motifs.
Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 20 août 2021 portant affectation en administration centrale :
10. D'une part, eu égard au changement de résidence qu'opère l'arrêté attaqué, ledit arrêté doit être regardé comme comportant une modification de la situation de l'intéressé et doit s'analyser comme une mutation.
11. D'autre part, l'arrêté portant mutation d'office de Mme Landes qui n'a pas été prononcé pour des motifs disciplinaires, n'entre dans aucune des catégories de mesures qui doivent être motivées. Le moyen tiré d'un défaut de motivation doit, par suite, être écarté comme étant inopérant.
12. Enfin, par adoption des motifs retenus aux points 7 et 8 du présent jugement, l'exception d'illégalité invoquée par Mme Landes et les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'un détournement de pouvoir et d'une erreur de droit doivent être écartés.
13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation de Mme Landes doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme Landes est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A Landes et au ministre de l'Europe et des affaires étrangère.
Délibéré après l'audience du 11 avril 2024, à laquelle siégeaient :
M. Duchon-Doris, président du tribunal,
M. Feghouli, premier conseiller,
M. Rebellato, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition du greffe le 2 mai 2024.

Le rapporteur,
J. REBELLATO

Le président,

J-C. DUCHON-DORIS
La greffière,
C. CHAKELIAN
La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangère, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.