Tribunal Administratif de Dijon, 02/04/2024, n° 2300565

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er mars 2023 et 8 février 2024,
Mme A B, représentée par Me Manhouli, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 21 décembre 2022 par laquelle le président de la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône a rejeté sa demande préalable indemnitaire formée le 30 novembre 2022 ;
2°) de condamner la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône à lui verser la somme de 19 800 euros sauf à parfaire, au titre de la perte de rémunération à compter du 10 mars 2022, augmentée des intérêts au taux légal, outre la reconstitution de ses droits à l'avancement et à la retraite, ainsi que la somme de 5 000 euros au titre de son préjudice moral ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône la somme de 2 000 euros à lui verser directement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- son placement et son maintien en disponibilité d'office sont illégaux, dès lors que la saisine du comité médical ne concernait que le bénéfice d'un congé de longue durée et qu'elle n'a fait l'objet d'aucun arrêté à l'issue de la période de disponibilité d'office ; l'employeur ne pouvait décider du placement en disponibilité d'office sans avoir au préalable fait constater son inaptitude à son poste dans la perspective de son reclassement ; la communauté de communes ne pouvait la placer en disponibilité d'office pour raison de santé sans avis préalable sur son aptitude ; le conseil médical n'a pas été interrogé sur son aptitude à reprendre son emploi, de sorte que le conseil médical ne saurait être considéré comme l'ayant implicitement estimée inapte à reprendre son emploi dans les conditions antérieures, ni a fortiori sur son aptitude à occuper un autre emploi ; l'avis rendu par le conseil médical sur son placement en disponibilité d'office pour raisons de santé ne vaut pas reconnaissance implicite de son inaptitude mais tire seulement la conséquence de son avis défavorable au congé de longue durée ; c'est l'avis d'inaptitude à occuper les fonctions antérieures qui conditionne la régularité de l'avis sur la prolongation du congé maladie, ou en cas d'expiration des droits de l'agent, au placement en disponibilité d'office pour raisons de santé ; elle a été placée en disponibilité d'office sans avoir été préalablement invitée à présenter une demande de reclassement dans un autre emploi de la commune ou d'une autre collectivité publique ;
- en l'absence d'inaptitude totale à reprendre ses anciennes fonctions, elle ne pouvait être placée en disponibilité d'office, et la question d'un reclassement ou d'un détachement ne se posait pas ; l'absence de critère de gravité justifiant l'octroi d'un congé de longue durée n'impliquait pas de facto une disponibilité d'office pour raison de santé sans consultation préalable du conseil médical relative à son aptitude ou aux éventuels aménagements de poste qui auraient pu être nécessaires et suffisants ;
- l'objet même de la consultation du service de médecine préventive ne concernait aucunement un accompagnement en vue du reclassement ou du détachement mais les perspectives d'aménagement de poste comme le confirme l'autorité administrative ; l'autorité administrative l'a orientée vers un reclassement sans s'assurer de l'impossibilité d'adapter son poste ; elle a entrepris des démarches, de sorte qu'on ne peut conclure qu'elle aurait renoncé à demander un reclassement ou un détachement ;
- elle n'a fait l'objet d'aucun arrêté à l'issue de la période de disponibilité d'office ; en l'absence de renouvellement de la mesure de disponibilité d'office, la communauté de communes devait la réintégrer à son poste ; l'absence de réintégration depuis le 11 septembre 2022 est illégale, dès lors que l'autorité territoriale ne l'a pas invitée à réintégrer son poste sous réserve de l'avis médical d'aptitude ; elle devra être considérée en position d'activité depuis le 11 septembre 2022 jusqu'à sa réintégration effective ;
- en raison de ces décisions illégales, elle a subi un préjudice matériel et de carrière en raison de l'absence de traitement depuis le 11 mars 2022 ; son salaire moyen est de 1 600 euros ; son préjudice s'élève à 19 200 euros au jour de la présente requête sous réserve d'actualisation outre intérêts au taux légal ; elle est également bien fondée à solliciter la reconstitution de ses droits à l'avancement et à la retraite ;
- elle a subi un préjudice moral, dès lors qu'elle est charge de famille, qu'elle a la responsabilité de son jeune fils de 11 ans qui subit également cette situation en raison de l'absence de ressources matérielles.
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2023, la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône, représentée par la société Adaes Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de Mme B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête de Mme B est irrecevable en raison de sa tardiveté ;
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 85-1054 du 30 septembre 1985 ;
- le décret n°86-68 du 13 janvier 1986 ;
- le décret n°87-602 du 30 juillet 1987 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Cherief,
- les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,
- et les observations de Me Bah représentant Mme B et de Me De Mesnard représentant la communauté de communes Auxonne-Pontailler-Val de Saône.
Considérant ce qui suit :
1. M. B est adjointe administrative territoriale principale de 2ème classe au sein de la communauté de communes Auxonne-Pontailler-Val de Saône. Elle a été successivement placée en congé de longue maladie du 11 mars 2019 au 30 septembre 2019, du 9 octobre 2019 au 6 septembre 2020, du 7 septembre 2020 au 28 mai 2021, puis du 4 juin 2021 au 10 mars 2022. Le 30 décembre 2021, Mme B a déposé une demande d'octroi d'un congé de longue durée auprès du conseil médical de la Côte-d'Or, précisant, par un courrier du 1er février 2022, qu'elle souhaitait que ce congé débute à compter du 10 mars 2022. Le conseil médical, qui s'est réuni en formation restreinte le 24 mars 2022 afin d'examiner la demande d'octroi d'un congé de longue durée de Mme B, a rendu un avis défavorable sur cette demande, au motif de l'absence de critère de gravité, mais a rendu un avis favorable à la mise en disponibilité d'office de l'intéressée pour raison de santé, pour une durée de six mois, du 11 mars 2022 au 10 septembre 2022. Par un arrêté du 29 mars 2022, Mme B a été placée en disponibilité d'office du 11 mars 2022 jusqu'au 10 septembre 2022, pour raison de santé, mise en disponibilité qui a été renouvelée du 11 septembre 2022 jusqu'au 10 septembre 2023 par un arrêté du 3 janvier 2023. A la suite du rejet de sa demande indemnitaire préalable formée le 30 novembre 2022, Mme B demande au tribunal d'annuler la décision du 21 décembre 2022 par laquelle le président de la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône a rejeté sa demande préalable indemnitaire et de condamner la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône à lui verser la somme de 19 800 euros sauf à parfaire, au titre de la perte de rémunération à compter du 10 mars 2022, augmentée des intérêts au taux légal, ainsi que la somme de 5 000 euros au titre de son préjudice moral et de reconstituer ses droits à l'avancement et à la retraite.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. Mme B sollicite la condamnation de la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône au paiement d'une somme d'argent. Ainsi, compte tenu de l'objet du recours, la requête présentée par M. B présente le caractère d'un recours de plein contentieux. Ce faisant, les vices propres dont seraient, le cas échéant, entachée la décision explicite du 21 décembre 2022 portant rejet de sa demande indemnitaire préalable, qui n'a eu pour effet que de lier le contentieux, sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation de cette décision sont sans objet et doivent être rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la légalité de la mise en disponibilité d'office :
3. Aux termes de l'article 18 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration : " La disponibilité est prononcée par décision de l'autorité territoriale soit d'office dans les cas prévus aux articles 10, 19, 20 et 20-1 ci-après du présent décret, soit à la demande de l'intéressé. ". Aux termes de l'article 19 du même décret : " La mise en disponibilité peut être prononcée d'office à l'expiration des droits statutaires à congés de maladie prévus au premier alinéa du 2°, au premier alinéa du 3° et au 4° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 et s'il ne peut, dans l'immédiat, être procédé au reclassement du fonctionnaire dans les conditions prévues aux articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984. / La durée de la disponibilité prononcée en vertu du premier alinéa du présent article ne peut excéder une année. Elle peut être renouvelée deux fois pour une durée égale. Si le fonctionnaire n'a pu, durant cette période, bénéficier d'un reclassement, il est, à l'expiration de cette durée, soit réintégré dans son administration s'il est physiquement apte à reprendre ses fonctions dans les conditions prévues à l'article 26, soit, en cas d'inaptitude définitive à l'exercice des fonctions, admis à la retraite ou, s'il n'a pas droit à pension, licencié. / Toutefois, si, à l'expiration de la troisième année de disponibilité, le fonctionnaire est inapte à reprendre son service, mais s'il résulte d'un avis du conseil médical qu'il doit normalement pouvoir reprendre ses fonctions ou faire l'objet d'un reclassement avant l'expiration d'une nouvelle année, la disponibilité peut faire l'objet d'un troisième renouvellement. ".
4. Par ailleurs, aux termes de l'article 2 du décret du 30 septembre 1985 relatif au reclassement des fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions : " Lorsque l'état de santé d'un fonctionnaire territorial, sans lui interdire d'exercer toute activité, ne lui permet pas de remplir les fonctions correspondant aux emplois de son grade, l'autorité territoriale ou le président du Centre national de la fonction publique territoriale ou le président du centre de gestion, après avis du conseil médical, propose à l'intéressé une période de préparation au reclassement en application de l'article L. 826-2 du code général de la fonction publique. L'agent est informé de son droit à une période de préparation au reclassement dès la réception de l'avis du conseil médical, par l'autorité territoriale dont il relève. () ".
5. Enfin, aux termes de l'article 37 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service, est reclassé dans un autre emploi en application du décret du 30 septembre 1985 susvisé ou admis à bénéficier d'un dispositif de période préparatoire au reclassement. / A défaut, il est soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis du conseil médical compétent. / Pendant toute la durée de la procédure requérant l'avis du conseil médical, le paiement du demi-traitement est maintenu jusqu'à la date de la décision de reprise de service ou de réintégration, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. ". Aux termes de l'article 38 du même décret : " La mise en disponibilité mentionnée aux articles 17 et 37 du présent décret est prononcée après avis du conseil médical sur l'inaptitude du fonctionnaire à reprendre ses fonctions. ". Aux termes du 5° de l'article 5 du de ce décret : " La mise en disponibilité d'office pour raison de santé, son renouvellement et la réintégration à l'issue d'une période de disponibilité pour raison de santé ; () ".
6. Il résulte de l'instruction que Mme B a été placée en congé de longue maladie du 11 mars 2019 au 10 mars 2022. A l'expiration de ses droits à un congé de longue maladie, qui, aux termes du 3° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, désormais codifié à l'articleL. 822-7 du code général de la fonction publique, ne peut avoir qu'une durée maximale de trois ans, la requérante a sollicité son placement en congé de longue durée par une lettre du 1er février 2022. Le conseil médical de la Côte-d'Or, qui s'est réuni en formation restreinte le 24 mars 2022 afin d'examiner la demande d'octroi d'un congé de longue durée de Mme B, a rendu un avis défavorable sur cette demande, au motif de l'absence de critère de gravité, mais a rendu un avis favorable à la mise en disponibilité d'office de l'intéressée pour raison de santé, pour six mois, du 11 mars 2022 au 10 septembre 2022. Par un arrêté du 29 mars 2022, Mme B a été placée en disponibilité d'office pour une période du 11 mars 2022 jusqu'au 10 septembre 2022, pour raison de santé.
7. La requérante fait valoir, d'une part, que son placement en disponibilité d'office est illégal dès lors que la saisine du conseil médical ne concernait que le bénéfice d'un congé de longue durée, d'autre part, que la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône ne pouvait la placer en disponibilité d'office pour raison de santé sans avis préalable sur son aptitude et, enfin, que l'administration ne pouvait décider de son placement en disponibilité d'office sans avoir, au préalable, fait constater son inaptitude à son poste dans la perspective de son reclassement et sans lui avoir proposé préalablement un reclassement.
8. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, lors de la séance du 24 mars 2022, le conseil médical de la Côte-d'Or, statuant en formation restreinte, consulté sur la demande d'un congé de longue durée de Mme B, a rendu un avis défavorable au bénéfice d'un tel congé mais un avis favorable à la mise en disponibilité d'office de l'intéressée pour raison de santé pour une période de six mois. Le conseil médical doit ainsi être regardé comme reconnaissant que Mme B n'était pas apte à reprendre l'emploi qu'elle occupait antérieurement. En revanche, par cet avis, le conseil médical de la Côte-d'Or ne peut pas être regardé comme concluant à l'inaptitude de Mme B à l'exercice de toute fonction ou à occuper un autre emploi de son grade après reclassement. Dès lors, les moyens tirés de ce que la saisine du comité médical ne concernait que le bénéfice d'un congé de longue durée et que la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône ne pouvait la placer en disponibilité d'office pour raison de santé sans avis préalable sur son aptitude doivent, dans les circonstances de l'espèce, être écartés.
9. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction, d'une part, que dans un courrier du 29 mars 2022 la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône a invité Mme B à réaliser " une demande de détachement ou de reclassement " afin de lui permettre de reprendre son activité professionnelle de façon adaptée à son état de santé, le même courrier l'informant que, en l'absence de réponse au 10 avril 2022, elle serait maintenue en disponibilité d'office pour une période de six mois à compter du 11 mars 2022. Il est constant que Mme B n'a formulé aucune demande de reclassement et qu'elle ne s'est pas rendue au rendez-vous fixé le 23 mai 2022 avec le médecin du service de médecine préventive, en vue d'établir un avis médical sur les adaptations nécessaires à des postes de travail qui pourraient lui être proposés en vue de son reclassement. Par suite, et eu égard à ce qui a été dit au point 8 du présent jugement, le moyen tiré de ce que la communauté de communes ne pouvait décider de son placement en disponibilité d'office sans avoir au préalable fait constater son inaptitude à son poste dans la perspective de son reclassement, et sans lui avoir proposé un tel reclassement, doit également être écarté.
10. En troisième lieu, il est constant que, à la date d'enregistrement de la présente requête, Mme B avait été placée en disponibilité à compter du 11 septembre 2022 jusqu'au 10 mars 2023 inclus, par un arrêté du 3 janvier 2023 renouvelant sa mise en disponibilité d'office pour raison de santé. En outre, il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 15 mars 2023, intervenu postérieurement à la présente requête, la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône a provisoirement renouvelé le placement en disponibilité d'office pour raisons de santé de Mme B du 11 mars 2023 au 27 mars 2023. Dès lors, le moyen tiré de ce qu'elle n'a fait l'objet d'aucun arrêté à l'issue de la période de disponibilité d'office, qui manque en fait, doit être écarté.
11. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que Mme B a été maintenue en disponibilité d'office pour raison de santé, du 11 septembre 2022 jusqu'au 10 mars 2023, par un arrêté du 3 janvier 2023. Il est constant qu'avant de procéder au renouvellement de la mise en disponibilité de Mme B, la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône n'a pas saisi le conseil médical de la Côte-d'Or ainsi que les dispositions précitées du 5° de l'article 5 du décret du 30 juillet 1987 l'y invitaient, privant ainsi Mme B d'une garantie. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la décision du 3 janvier 2023 renouvelant sa mise en disponibilité d'office pour une durée de six mois a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.
En ce qui concerne l'existence d'une faute :
12. L'illégalité de l'arrêté du 3 janvier 2023 renouvelant la mise en disponibilité d'office de Mme B pour raison de santé du 11 septembre 2022 jusqu'au 10 mars 2023 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône.
En ce qui concerne les préjudices invoqués par Mme B :
13. D'une part, Mme B ne verse aucune pièce concernant son état de santé et son aptitude à reprendre son poste à la date du 3 janvier 2023, de sorte qu'elle n'établit pas qu'elle aurait eu une chance sérieuse d'être réintégrée sur un poste de travail si le conseil médical de la Côte-d'Or avait statué sur le renouvellement de sa mise en disponibilité d'office pour raison de santé. Il résulte à cet égard de l'instruction, ainsi que le fait d'ailleurs valoir la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône en défense, que la requérante ne s'est pas rendue au rendez-vous fixé le 23 mai 2022 avec le médecin du service de médecine préventive, en vue d'établir un avis médical sur les adaptations nécessaires à des postes de travail qui pourraient lui être proposés en vue de son reclassement. Ainsi, le préjudice que Mme B estime avoir subi en raison de la perte de rémunération résultant de l'illégalité de l'arrêté du 3 janvier 2023 ne présente pas un caractère de réalité et de certitude suffisant pour ouvrir droit à une indemnisation. Pour des motifs identiques, Mme B n'est pas fondée à solliciter la reconstitution de ses droits à l'avancement et à la retraite.
14. D'autre part, eu égard à la double circonstance que Mme B n'a pas sollicité de reclassement ou de détachement lors de sa mise en disponibilité d'office et du renouvellement de cette dernière et qu'elle ne s'est pas, ainsi que l'y invitait la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône, rapprochée du service de médecine préventive pour envisager un retour sur un poste aménagé adapté à son état de santé, elle n'est pas fondée à faire valoir qu'elle a subi un préjudice moral en raison de l'absence de ressources matérielles causée par l'illégalité de l'arrêté du 3 janvier 2023.
15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la tardiveté de la requête, que les conclusions indemnitaires présentées par Mme B doivent être rejetées.
Sur les frais liés à l'instance :
16. Dans les circonstances de l'espèce il n'y a lieu de mettre aucune somme à la charge des parties au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la présidente de la communauté de communes d'Auxonne-Pontailler-Val de Saône.
Délibéré après l'audience du 13 février 2024, à laquelle siégeaient :
M. Nicolet, président,
Mme Hascoët, première conseillère,
M. Cherief, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2024.
Le rapporteur,
H. Cherief
Le président,
Ph. Nicolet
La greffière,
L. Curot
La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
La greffière,
lc