Tribunal Administratif d'Orléans, 02/04/2024, n° 2200005

Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 3 janvier 2022, le 1er juillet 2022 et le 15 février 2023, la communauté de communes des quatre vallées, représenté par Me Van Eslande, demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 7 mai 2021 de la commune de B mettant à sa disposition, son agent, Mme A à compter du 1er février 2021, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux formé le 3 septembre 2021 ;
2°) de mettre à la charge de la commune de B une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision de mise à disposition est entachée d'un vice de procédure car une convention de mise à disposition matérialisant l'accord des deux parties aurait dû être signée entre elle et la commune, ce qui n'a pas été le cas et une convention est également exigée dans le cadre spécifique des mises à disposition consécutives à un transfert de compétences ;
- elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;
- elle est entachée d'une erreur de droit car elle se fonde sur une convention de mise à disposition du 24 juin 2016 résiliée par l'article 2 de la convention du 27 mars 2019 conclue avec la commune de B ;
- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car Mme A ne figure pas parmi les agents mis à disposition de la communauté de communes par la commune tels que listés dans la convention du 27 mars 2019 ;
- elle est entachée d'un détournement de pouvoir car elle n'a pas été prise dans l'intérêt de l'agent ou du service mais seulement dans le but d'échapper à la gestion administrative et financière d'un agent affecté à un poste dont le besoin a disparu, la commune de B ayant mis fin à son expérimentation initiée en 2018 d'un service à destination des jeunes et ayant souhaité supprimer les fonctions de directeur de la maison des jeunes sans devoir assumer la charge administrative et financière de Mme A, qu'elle a d'abord cherché en vain à faire muter au sein des services de la communauté de communes ;
- elle est entachée d'un détournement de procédure car l'agent aurait dû être placé en surnombre au centre de gestion.
Par un mémoire enregistré le 24 mars 2022 et des pièces complémentaires enregistrées le 15 décembre 2022, la commune de B, représentée par Me Boulay, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté de communes des quatre vallées une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
La procédure a été communiquée à Mme A qui n'a pas produit d'écritures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale ;
- le décret n° 2008-580 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Best-De Gand,
- et les conclusions de M. Joos, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par trois arrêtés successifs du préfet du Loiret en date des 3 août 2006, 14 avril 2016 et 4 février 2019, la commune de B a transféré à la communauté de communes des quatres Vallées (CC4V) une partie de sa compétence " enfance-jeunesse " se rapportant aux " actions liées à l'animation jeunesse et loisirs à destination des élèves du canton scolarisés au collège de Ferrières ou dans des collèges extérieurs, lors des temps libres ", à la " création, gestion, aménagement et entretien de l'ensemble des équipements publics affectés aux accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) et création, gestion, aménagement et entretien de l'ensemble des équipements publics affectés aux accueils jeunes, dont les équipements bénéficiant du label Point Information Jeunesse (PIJ) et les ateliers jeunesse " et enfin à l' " organisation de séjours avec hébergement et d'activités accessoires de l'accueil de loisirs lors des vacances scolaires déclarés auprès de la DDJSCS du Loiret et conformément au code de l'action sociale et des familles ". Dans le cadre de ces transferts de compétences successifs, la commune de B et la CC4V ont convenu le 24 juin 2016, puis le 27 mars 2019, de la mise à disposition à l'intercommunalité du service " animation " de la commune comprenant le responsable de structure et les animateurs, soit 7 agents en 2016, puis 5 en 2019 d'abord pour les seules vacances scolaires, puis à compter de septembre 2018 et pour une durée indéterminée également pour les mercredis en période scolaire. Par un arrêté du 7 mai 2021, la commune de B a mis à disposition de la CC4V à compter du 1er février 2021, son agent, Mme A, qu'elle avait recrutée courant 2018 en qualité d'adjointe d'animation territoriale principale de deuxième classe pour occuper le poste de responsable de la Maison des jeunes. Le 3 septembre 2021, la CC4V a formé un recours gracieux contre cet arrêté. Par sa requête, elle demande l'annulation de cet arrêté du 7 mai 2021 de mise à disposition de Mme A, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux formé le 3 septembre 2021.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales : " I. - Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. /Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier. /Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l'alinéa précédent sont transférés dans l'établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. () II. - Lorsqu'une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune
adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci. () IV. - Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l'établissement public de coopération intercommunale et chaque commune intéressée en fixe les modalités après consultation des comités sociaux territoriaux compétents. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune ou l'établissement public bénéficiaire de la mise à disposition des frais de fonctionnement du service. Les modalités de ce remboursement sont définies par décret. () ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 susvisée : " La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d'emplois ou corps d'origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. / Elle ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du fonctionnaire et doit être prévue par une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. /L'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public en est préalablement informé. () ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 2008-580 susvisé : " I. - La mise à disposition est prononcée par arrêté de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, après accord de l'intéressé et du ou des organismes d'accueil dans les conditions définies par la convention de mise à disposition prévue à l'article 2. L'arrêté indique le ou les organismes auprès desquels le fonctionnaire accomplit son service et la quotité du temps de travail qu'il effectue au sein de chacun d'eux. L'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou de l'établissement public administratif gestionnaire en est informée préalablement. () ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " I. - La convention de mise à disposition conclue entre la collectivité territoriale ou l'établissement public d'origine et l'organisme d'accueil définit notamment la nature des activités exercées par le fonctionnaire mis à disposition, ses conditions d'emploi, les modalités du contrôle et de l'évaluation de ses activités. La convention peut porter sur la mise à disposition d'un ou de plusieurs agents () ".
4. Il ressort des pièces du dossier qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, par un arrêté préfectoral du 14 avril 2016, les communes membres de la CC4V lui ont transféré une nouvelle compétence liée à l'action sociale d'intérêt communautaire et plus précisément " création, gestion, aménagement et entretien de l'ensemble des équipements publics affectés aux accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) et création, gestion, aménagement et entretien de l'ensemble des équipements publics affectés aux accueils Jeunes, dont les équipements bénéficiant du label Point Information Jeunesse (PIJ) et les " ateliers jeunesses ". Consécutivement à ce transfert et en application de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, une convention de mise à disposition du service et des personnels de la commune de B travaillant dans le cadre des compétences transférées au bénéfice de la communauté de communes a été signée le 24 juillet 2016.
5. Il ressort également des pièces du dossier que la commune de B a souhaité reprendre, à titre expérimental et pour une durée limitée à trois années, la gestion de l'accueil jeunesse au travers de la réactivation d'une maison des jeunes de B à compter de l'année 2018. Dans le cadre de cette réactivation d'une compétence, la commune de B a
recruté Mme A en qualité de directrice de la structure maison des jeunes. A l'issue des trois années, la commune a mis fin à l'expérimentation et la compétence accueil jeunesse est redevenue une compétence communautaire. La commune de B a alors pris, le 7 mai 2021, l'arrêté litigieux de mise à disposition de Mme A auprès des services de la CC4V en se prévalant des dispositions du code général des collectivités territoriales. Toutefois, la restitution à la CC4V d'une compétence initialement transférée en 2016 ne peut être regardée comme constituant un transfert de compétences au sens de l'article L. 5410-4-1 du code général des collectivités territoriales. Dès lors, la mise à disposition de Mme A à la CC4V à compter du 1er février 2021 ne peut être regardée comme relevant du cas d'un transfert d'agent consécutif à un transfert de compétences, en application de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.
6. Par suite, ainsi que le soutient la CC4V, cette mise à disposition de Mme A aurait dû être précédée d'une convention de mise à disposition entre la commune et elle en application de l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984. Il est constant qu'une telle convention n'a pas été signée. Dès lors, l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure.
7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'arrêté du 7 mai 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre ledit arrêté doivent être annulés.
Sur les frais liés au litige :
8. Il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la CC4V, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la commune de B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de B une somme 1 500 euros à verser à la CC4V en application de ces dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : L'arrêté du 7 mai 2021 de la commune de B portant mise à disposition de Mme A, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé le 3 septembre 2021 par la communauté de communes des quatre vallées sont annulés.
Article 2 : La commune de B versera la somme 1 500 euros (mille cinq cent euros) à la communauté de communes des quatre vallées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions de la commune de B présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes des quatre vallées, à la commune de B et à Mme A.
Délibéré après l'audience du 5 mars 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,
Mme Best-De Gand, première conseillère,
Mme Defranc-Dousset, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2024.
La rapporteure,
Armelle BEST-DE GAND
La présidente,
Anne LEFEBVRE-SOPPELSA
La greffière,
Sarah LEROY
La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.