Tribunal Administratif de Nantes, 14/03/2024, n° 1912003

Vu les procédures suivantes :
I.- Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 juin 2019 et 11 juin 2020 sous le n°1906731, Mme F A, représentée par Me Deniau, demande au tribunal :
1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 8 février 2019 par lequel le maire de Carquefou a rejeté sa demande tendant à la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa pathologie, ainsi que la décision implicite ayant rejeté son recours gracieux contre cet arrêté, et à titre subsidiaire, d'ordonner avant dire droit une expertise médicale ;
2°) d'enjoindre à la commune de Carquefou, à titre principal, de prendre une nouvelle décision portant reconnaissance de l'imputabilité au service des arrêts de travail qui lui ont été prescrits à compter du 31 janvier 2018, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande et de prendre une nouvelle décision, dans le même délai et sous la même astreinte ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Carquefou le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.
Elle soutient que :
- il n'est pas justifié de la compétence de la signataire de l'arrêté du 8 février 2019 ;
- cet arrêté est insuffisamment motivé en fait et en droit ; l'avis de la commission de réforme n'était pas joint à l'arrêté ;
- il est intervenu au terme d'une procédure irrégulière à plusieurs titres ; l'avis de la commission de réforme n'est pas motivé en droit et en fait ; cet avis n'a pas été émis à la majorité ; la commission ne comptait pas de médecin spécialiste parmi ses membres ; il n'est pas établi qu'elle a été informée de la date à laquelle la commission examinerait son dossier, ni qu'elle ait eu la possibilité d'avoir connaissance de son dossier et de faire entendre le médecin de son choix ;
- il est entaché d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 mars et 7 septembre 2020, la commune de Carquefou, représentée par Me Meunier, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, qu'il lui soit décerné acte des protestations et réserves d'usage qu'elle émet quant à la mesure d'expertise sollicité, et à ce que le versement d'une somme de 2 000 euros soit mis à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
II. - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 octobre 2019 et 11 juin 2020 sous le n°1912003, Mme F A, représentée par Me Deniau, demande au tribunal :
1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 3 octobre 2019 par lequel le maire de Carquefou a rejeté sa demande tendant à la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa pathologie, ainsi que la décision implicite ayant rejeté son recours gracieux contre cet arrêté, et à titre subsidiaire, d'ordonner avant dire droit une expertise médicale ;
2°) d'enjoindre à la commune de Carquefou, à titre principal, de prendre une nouvelle décision portant reconnaissance de l'imputabilité au service des arrêts de travail qui lui ont été prescrits à compter du 31 janvier 2018, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande et de prendre une nouvelle décision, dans le même délai et sous la même astreinte ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Carquefou le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.
Elle soutient que :
- il n'est pas justifié de la compétence de la signataire de l'arrêté du 3 octobre 2019 ;
- cet arrêté est insuffisamment motivé en fait et en droit ;
- il est intervenu au terme d'une procédure irrégulière à plusieurs titres ; l'avis de la commission de réforme n'est pas motivé ; la commission ne comptait pas de médecin spécialiste parmi ses membres ; il n'est pas établi qu'elle a été informée de la date à laquelle la commission examinerait son dossier, ni qu'elle ait eu la possibilité d'avoir connaissance de son dossier et de faire entendre le médecin de son choix ;
- il est entaché d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 mars et 7 septembre 2020, la commune de Carquefou, représentée par Me Meunier, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, qu'il lui soit décerné acte des protestations et réserves d'usage qu'elle émet quant à la mesure d'expertise sollicitée, et à ce que le versement d'une somme de 2 000 euros soit mis à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu :
- les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;
- l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gourmelon, présidente-rapporteure,
- les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique,
- les observations de Me Viault, substituant Me Deniau, avocat de Mme A, et de
Me Vautier, substituant Me Meunier, avocat de la commune de Carquefou.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes n°s 1906731 et 1912003 concernent la même fonctionnaire, et ont fait objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.
2. Mme A, rédactrice territoriale employée par la commune de Carquefou à la direction de l'urbanisme en qualité d'instructrice en droit des sols, a été placée en arrêt de travail à compter du 31 janvier 2018 pour état anxio-dépressif. Elle a sollicité la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa maladie. Par un arrêté du 8 février 2019, la maire de Carquefou a rejeté cette demande. Mme A a formé un recours gracieux contre cet arrêté le 28 mars 2019. Par une requête n°1906731, elle demande l'annulation de cet arrêté, et de la décision implicite ayant rejeté son recours gracieux contre cette décision.
3. Mme A a sollicité la réalisation d'une contre-expertise médicale, confiée au docteur H. Par un arrêté du 3 octobre 2019, la maire de Carquefou a de nouveau rejeté sa demande de reconnaissance de l'imputabilité au service de sa maladie. Par une requête n°1912003, Mme A demande l'annulation de cet arrêté.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des arrêtés litigieux :
4. Les arrêtés des 8 février et 3 octobre 2019 sont signés par Mme E, adjointe aux ressources humaines, qui a reçu compétence, par arrêté du 6 décembre 2016 de la maire de Carquefou, publié le 8 décembre, à l'effet de signer notamment les décisions relatives à la carrière des agents de la collectivité, à l'exception des actes de recrutement d'agents permanents. Le moyen tiré de ce que ces arrêtés auraient été pris par une autorité incompétente doit, dès lors, être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation :
5. L'arrêté du 8 février 2019 vise l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale qui régissait, à la date d'édiction de cet arrêté, les congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, le procès-verbal de la commission de réforme consultée le 24 janvier 2019 et indique que le lien causal de la pathologie invoquée par Mme A n'est pas établi. Cette rédaction permet de comprendre que l'autorité administrative, qui n'a pas accès aux données médicales concernant la requérante, a fondé son refus de reconnaissance de l'imputabilité au service de la maladie de la requérante sur l'absence de lien entre cette maladie et les conditions d'exercice de ses fonctions. Par ailleurs, la décision litigieuse ne présentant pas le caractère d'une sanction, la requérante ne peut utilement invoquer les exigences de motivation applicables aux décisions à caractère disciplinaire. Ainsi, et alors même que l'arrêté ne vise pas le sens de l'avis rendu par la commission de réforme, consultée le 24 janvier 2019, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté litigieux doit, dès lors, être écarté.
6. L'arrêté du 3 octobre 2019 est motivé en les mêmes termes que l'arrêté du
8 février 2019 et vise en outre le procès-verbal de la commission de réforme, consultée le
26 septembre 2019. Cet arrêté est ainsi suffisamment motivé.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis rendu par la commission de réforme :
7. Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 16 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " Dix jours au moins avant la réunion de la commission, le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de son dossier, dont la partie médicale peut lui être communiquée, sur sa demande, ou par l'intermédiaire d'un médecin ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux./ La commission entend le fonctionnaire, qui peut se faire assister d'un médecin de son choix. Il peut aussi se faire assister par un conseiller. ".
8. Le centre de gestion de la fonction publique territoriale de Loire-Atlantique a, par des courriers datés respectivement du 8 janvier 2019 et du 9 septembre 2019, informé Mme A de la convocation de la commission de réforme aux dates respectives du 24 janvier 2019 et du
26 septembre 2019 en vue de l'examen de sa demande de reconnaissance d'imputabilité au service de sa maladie, de la possibilité de consulter son dossier, d'adresser au secrétariat de la commission toutes observations écrites et pièces médicales, et de se faire entendre par la commission, ou de se faire assister par un médecin ou un autre conseiller. Les dispositions de l'article 16 précité n'ont ainsi pas été méconnues.
9. Aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " Cette commission comprend : deux praticiens de médecine générale, auxquels est adjoint, s'il y a lieu, pour l'examen des cas relevant de sa compétence, un médecin spécialiste qui participe aux débats mais ne prend pas part aux votes, () ". Il résulte de ces dispositions que, dans le cas où il est manifeste, eu égard aux éléments dont dispose la commission de réforme, que la présence d'un médecin spécialiste de la pathologie invoquée par un agent est nécessaire pour éclairer l'examen de son cas, l'absence d'un tel spécialiste est susceptible de priver l'intéressé d'une garantie et d'entacher ainsi la procédure devant la commission d'une irrégularité justifiant l'annulation de la décision attaquée.
10. Il ressort des pièces du dossier que la commission de réforme réunie le
24 janvier 2019 disposait, outre les pièces produites par la requérante, du rapport d'expertise du docteur C, médecin psychiatre. Dans ces conditions, il n'est pas établi que la présence d'un médecin spécialisé en psychiatrie aurait été nécessaire pour éclairer les débats. L'absence de médecin spécialiste lors de la commission de réforme n'a ainsi pas été de nature à priver
Mme A d'une garantie. La commission de réforme réunie le 26 septembre 2019 disposait en outre du rapport réalisé par le docteur H à la suite de la demande de contre-expertise formulée par l'intéressée. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie devant la commission de réforme ne peut qu'être écarté.
11. Aux termes des quatrième et cinquième alinéas de l'article 17 de l'arrêté du
4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " Les avis sont émis à la majorité des membres présents. Ils doivent être motivés, dans le respect du secret médical. / En cas d'égalité des voix, l'avis est réputé rendu ".
12. L'avis rendu le 24 janvier 2019 par la commission de réforme mentionne que la commission de réforme a rendu un avis partagé à deux voix en faveur de la reconnaissance de l'imputabilité au service, et deux voix défavorables à cette reconnaissance, la motivation retenue en faveur de la reconnaissance indiquant que " le travail a été déclencheur par manque d'accompagnement de la collectivité ", la motivation défavorable à la reconnaissance indiquant que le lien causal entre la pathologie et la situation de travail ne peut être valablement établi. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que la commission de réforme est ainsi réputée avoir rendu son avis. Cet avis, rendu dans le respect du secret médical, est par ailleurs suffisamment motivé, les dispositions précitées n'imposant pas une motivation en droit. L'avis défavorable rendu par la commission de réforme réunie le 26 septembre 2019, évoquant l'existence d'une symptomatologie préexistante à l'arrêt de travail, satisfait également à l'exigence de motivation qui résulte de l'article 17 de l'arrêté du 4 août 2004.
13. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation de la commission de réforme réunie les 24 janvier et 26 septembre 2019, et des avis émis par cette instance, doit être écarté dans toutes ses branches.
En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur de droit, l'erreur de fait et l'erreur d'appréciation :
14. Aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, applicable à la date à laquelle la maladie de Mme A a été diagnostiquée : " Le fonctionnaire en activité a droit : () 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. () / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident (). / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de l'accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales () ". Pour l'application de ces dispositions, doit être regardée comme imputable au service une maladie contractée par un fonctionnaire si elle présente un lien direct avec l'exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu'un fait personnel de l'agent ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l'aggravation de la maladie du service.
15. Pour contester le refus de la commune de Carquefou de reconnaître l'imputabilité au service de la maladie anxio-dépressive à l'origine de son placement en congé de maladie à compter du 31 janvier 2018, Mme A soutient que les conditions dans lesquelles elle a exercé ses fonctions d'instructrice en droit des sols se sont progressivement dégradées, évoquant une surcharge de travail la contraignant à travailler les soirs et week-ends, une remise en cause de ses congés, des dysfonctionnements du service résultant d'un manque de communication au sein de la commune, qui a pu la conduire à solliciter auprès d'interlocuteurs extérieurs des éléments pourtant détenus par la commune, des divergences d'analyse avec sa hiérarchie concernant le traitement de certains dossiers, des reproches injustifiés sur sa manière de travailler et le temps excessif qu'elle consacrerait à ses dossiers, l'absence de réponse de sa hiérarchie à ses demandes d'aide, une mise à l'écart et le retrait de certains outils de travail nécessaires au bon accomplissement de ses missions. Elle se prévaut par ailleurs de certificats médicaux établis respectivement par le docteur G, psychiatre, le 19 février 2018, évoquant une problématique de souffrance au travail, par le docteur B, médecin de prévention, le 4 juin 2018, évoquant " un manque de coopération et de soutien ", un " conflit de valeurs ", le manque de communication et de diffusion des informations, la nécessité d'envisager une reprise de fonctions sur un autre poste, du rapport établi le 26 novembre 2018 par le docteur D, médecin de prévention, évoquant une dégradation de l'état de santé psychique décrite comme en lien avec la situation professionnelle, et du rapport réalisé par le docteur H, psychiatre, à la suite de sa demande de contre-expertise, concluant à l'absence de trouble psychiatrique antérieur et à la reconnaissance de l'imputabilité au service de la maladie de Mme A.
16. Toutefois, les allégations de Mme A concernant la dégradation de ses conditions de travail ne sont pas utilement corroborées par les pièces qu'elle produit, dont il ressort seulement que la requérante a pu être conduite à modifier ses dates de congés en raison de la nécessité de traiter certains dossiers, sans qu'il soit établi que cette modification lui ait été imposée par sa hiérarchie ou par ses collègues, qu'elle a pu exprimer des interrogations ou une incompréhension sur la manière dont étaient traitées par la commune certaines demandes formulées par des pétitionnaires, et qu'il lui a été demandé de prioriser des travaux pour gagner en efficacité. Une telle demande, exprimée notamment lors de l'entretien professionnel organisé pour l'année 2016, ne saurait être interprétée comme une remise en cause injustifiée de son travail, quand bien même Mme A est fondée à regretter que cette demande ne lui ait pas été faite avant cet entretien. Plus généralement, aucun élément n'apparaît de nature à remettre en cause le bien-fondé des observations émises dans le cadre de ces évaluations, la tonalité des comptes-rendus d'entretien professionnel, que la requérante n'a au demeurant pas contestés, apparaissant mesurée et objective dans l'appréciation de la valeur professionnelle démontrée par la requérante. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que Mme A n'aurait pas reçu le soutien nécessaire de sa hiérarchie, les allégations de la requérante concernant ses demandes d'aide restées sans suite n'étant corroborées par aucun élément précis. De la même manière, à l'exception de la suppression de l'abonnement au Moniteur, les allégations de la requérante concernant sa mise à l'écart et le manque de diffusion des informations au sein de la commune ne sont pas sérieusement étayées. Les éléments de synthèse élaborés par Mme A en vue de la réunion de la commission de réforme, réunie le 24 janvier 2019, et de la contre-expertise réalisée par le docteur H, présentent également un caractère trop général pour caractériser la dégradation des conditions de travail invoquée par la requérante. De même, les certificats médicaux produits par Mme A au soutien de sa demande, et le rapport de cet expert, reprennent pour l'essentiel les déclarations de l'intéressée, sans apporter d'éclairage sur la matérialité des éléments allégués par la requérante pour caractériser la dégradation de ses conditions de travail. A contrario, le docteur C, expert psychiatre qui a examiné Mme A en vue de la première réunion de la commission de réforme, à qui l'intéressée avait également adressé un ensemble de documents destinés à caractériser la situation de travail qu'elle vivait, a qualifié ces éléments, et les déclarations tenues par la requérante, de peu structurés, et a estimé que le changement d'ambiance de travail décrit par cette dernière restait difficile à définir, l'expert relevant une part importante d'interprétation, de sous-entendus et un vécu de persécution. L'expert concluait ainsi que la souffrance ressentie par la requérante pouvait trouver son origine dans une structure particulière de sa personnalité, dont le lien causal avec la situation de travail ne pouvait être valablement établi.
17. Au vu de l'ensemble de ces éléments, il ne peut être considéré comme établi que la dégradation de l'état de santé de Mme A trouve son origine déterminante dans les conditions dans lesquelles elle a exercé ses fonctions, les éléments mis en avant par la requérante ne permettant pas d'ailleurs de déterminer le point de départ de la dégradation qu'elle allègue. Par suite, la maire de Carquefou a pu, sans commettre d'erreur de droit, de fait ou d'appréciation, rejeter sa demande tendant à la reconnaissance de l'imputabilité au service de la maladie à l'origine des congés de maladie qui lui ont été prescrits à compter du 31 janvier 2018.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise médicale, que les conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 8 février et 3 octobre 2019, et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre le premier arrêté, doivent être rejetées, de même que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction des deux requêtes.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Carquefou, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, verse à
Mme A la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. La demande présentée par la requérante au titre des dépens doit également être rejetée, Mme A n'établissant au demeurant pas en avoir exposé.
20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Carquefou au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E:
Article 1er : Les requêtes n°1906731 et 1912003 sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Carquefou présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme F A et à la commune de Carquefou.
Délibéré après l'audience du 22 février 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Gourmelon, présidente-rapporteure,
Mme Milin, première conseillère,
M. Cordrie, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024.
La présidente-rapporteure,
V. GOURMELON
L'assesseure la plus ancienne
dans l'ordre du tableau,
C. MILIN
La greffière,
S. LEGEAY
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
N°s 1906731 et 1912003