Tribunal Administratif de Paris, 13/12/2023, n° 2219950

Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 septembre 2022, 18 septembre 2023 et 5 octobre 2023, l'association Flagrant Déni, représentée par Me Lantheaume, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision par laquelle le ministre de l'intérieur et des outre-mer a implicitement rejeté sa demande de communication du rapport d'enquête pré-disciplinaire pour des faits survenus à Lyon le 10 décembre 2019 ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de lui communiquer le document sollicité, dans un délai de sept jours et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a intérêt et capacité pour agir ;
- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;
- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que le document sollicité ne présente plus le caractère d'un document préparatoire ;
- elle viole les dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration ;
- elle viole les stipulations de l'article 10 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 septembre 2023 et 26 septembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la requête est irrecevable dès lors que la présidente de l'association ne justifie pas de sa qualité pour agir ;
- les moyens soulevés par l'association Flagrant Déni ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 16 novembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a produit des pièces non-soumises au contradictoire, en application de l'article R. 412-2-1 du code de justice administrative.
Par ordonnance du 7 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au
6 octobre 2023, 12 heures.
Vu :
- l'avis n° 20223542 du 7 juillet 2022 de la commission d'accès aux documents administratifs ;
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience :
- le rapport de Mme Leravat,
- et les conclusions de M. Lamy, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 1er avril 2022, reçue le 4 avril suivant, l'association Flagrant Déni a demandé au ministre de l'intérieur et des outre-mer la communication du rapport d'enquête pré-disciplinaire sur des faits survenus le 10 décembre 2019 place Bellecour, à Lyon (Rhône). Du silence gardé par l'administration est née une décision implicite de rejet. L'association Flagrant Déni a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a émis, le 7 juillet 2022, un avis défavorable à la communication des documents. Par la présente requête, l'association Flagrant Déni demande au tribunal l'annulation de la décision rejetant implicitement sa demande de communication dudit document intervenue, conformément à l'article R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, deux mois après l'enregistrement de sa demande par la commission.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. En premier lieu, si l'association fait valoir qu'à la suite de la décision implicite de rejet de sa demande de communication elle a sollicité la communication des motifs de ce refus par un courrier adressé au ministre de l'intérieur et des outre-mer le 14 septembre 2022, reçu le 16 septembre 2022, il ressort des pièces du dossier que la directrice, cheffe de l'inspection générale de la police nationale lui a répondu par un courrier du 11 octobre 2022. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. () ".
4. Il ressort des pièces du dossier et, notamment, du rapport sollicité, communiqué par l'administration et non soumis au contradictoire en application de l'article R. 412-2-1 du code de justice administrative, que ce dernier constitue un document préparatoire à la phase disciplinaire engagée par l'administration à l'égard des fonctionnaires en cause, ainsi que son intitulé l'indique, nonobstant la faculté pour l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de suivre les recommandations émises dans ce rapport. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport sollicité est un document achevé.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. " L'article L. 311-7 de ce même code dispose que " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. "
6. En l'espèce, il ressort du rapport sollicité que celui-ci fait apparaître non seulement des informations nominatives, mais également des éléments susceptibles de révéler des appréciations ou jugements de valeur portés sur les fonctionnaires de police en cause ou de faire apparaître le comportement de ces derniers dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice. De plus, ces mentions ne peuvent faire l'objet d'une occultation ou d'une disjonction sans que cela ne fasse perdre tout intérêt au document. En outre, le document demandé ne peut être communiqué à l'association Flagrant Déni, dès lors que cette enquête ne visait pas cette dernière et qu'elle ne peut être regardée comme intéressée au sens des dispositions citées au point 5. Dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision du ministre de l'intérieur et des outre-mer a méconnu les dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.
7. En dernier lieu, aux termes de l'article 10 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations. /
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. ".
8. Si ces stipulations n'accordent pas un droit d'accès à toutes les informations détenues par une autorité publique ni n'obligent l'Etat à les communiquer, il peut en résulter un droit d'accès à des informations détenues par une autorité publique lorsque l'accès à ces informations est déterminant pour l'exercice du droit à la liberté d'expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations, selon la nature des informations demandées, de leur disponibilité, du but poursuivi par le demandeur et de son rôle dans la réception et la communication au public d'informations. Dans cette hypothèse, le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l'exercice du droit à la liberté d'expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un des buts légitimes mentionnés au point 2 de l'article 10 et être strictement nécessaire et proportionnée.
9. En l'espèce, le refus de la communication du document demandé par l'association requérante est justifié, ainsi qu'il a été dit au point 6, par la nécessité de protéger la réputation et les droits des fonctionnaires de police concernés par le rapport. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 10 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté.
10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, que la requête de l'association Flagrant Déni doit être rejetée en toutes ses conclusions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de l'association Flagrant Déni est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Flagrant Déni et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Délibéré après l'audience du 29 novembre 2023, à laquelle siégeaient :
M. Ladreyt, président,
M. Gandolfi, premier conseiller,
Mme Leravat, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2023.
La rapporteure,
C. LERAVAT
Le président,
J-P. LADREYT
La greffière,
L. SUEUR
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.