Tribunal Administratif de MELUN, 25/10/2023, n° 2310422

Vu la procédure suivante :
Par un déféré, enregistré le 4 octobre 2023, la préfète du Val-de-Marne demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, de suspendre la délibération du 17 décembre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Vitry-sur-Seine a fixé les modalités du temps de travail de ses agents.
Elle soutient que :
- les collectivités territoriales doivent, au titre du principe de parité, faire application du décret du 25 août 2000, en vertu de la combinaison de l'article L. 611-2 du code général de la fonction publique et du décret du 12 juillet 2001 ;
- en application de l'article 4 du décret du 25 août 2000, les organes délibérants des collectivités locales sont tenus de définir les cycles de travail de leurs agents avec clarté et précision, en fonction des besoins du service, afin de garantir le respect de la durée légale annuelle du travail ;
- la délibération en litige ne définit ni les services ni les fonctions concernées par les deux cycles de travail de 36h30 et de 38h50 qu'elle retient, en méconnaissance de l'article 4 du décret du 25 août 2000 ;
- ces cycles de travail sont incomplets, à défaut de définir les bornes quotidiennes et hebdomadaires de ces temps de travail, ainsi que les modalités de pause et de repos ;
- la commune de Vitry-sur-Seine ne produit pas davantage de règlement intérieur définissant ces modalités, alors que l'entrée en vigueur de la délibération en litige a rendu obsolète son précédent règlement intérieur ;
- à défaut d'apporter les précisions mentionnées, la commune n'est pas en mesure de justifier les sujétions particulières qui seront identifiées pour certains métiers.
La requête a été communiquée le 5 octobre 2023 à la commune de Vitry-sur-Seine, qui n'a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ;
- le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ;
- le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2022-1006 QPC du 29 juillet 2022 ;
- le code de justice administrative.
La présidente du tribunal a désigné Mme Letort, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référés en vertu de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Au cours de l'audience publique tenue le 20 octobre 2023 à 14h00 en présence de Mme Medessou, greffière d'audience, ont été entendus :
- le rapport de Mme Letort,
- et les observations de Mme B A, cheffe du bureau du contrôle de légalité et de l'intercommunalité de la préfecture du Val-de-Marne, dûment mandatée, qui soutient en outre que la chambre régionale des comptes avait relevé que le temps de travail moyen des agents de la commune était de seulement 1 533 heures par an, qu'il a fallu attendre l'injonction prononcée par ce tribunal pour que le conseil municipal de Vitry-sur-Seine adopte la délibération en litige, un an après la date butoir, qu'à la veille de l'expiration du délai de recours contentieux rien n'atteste de la prise en compte par cette dernière de leurs échanges récents sur la nécessité de préciser les termes de la délibération, et que cette délibération renvoie à des règlements particuliers qui n'ont toujours pas été adoptés.
La commune de Vitry-sur-Seine n'était ni présente ni représentée.
La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'État dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales () ". Selon l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ()./ Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué ". Enfin, l'article L. 2131-2 du même code dispose que : " I. Sont transmis au représentant de l'Etat dans le département () : () 3° les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi () ".
2. D'une part, aux termes de l'article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique : " I. Les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ayant maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale disposent d'un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes pour définir, dans les conditions fixées à l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les règles relatives au temps de travail de leurs agents. Ces règles entrent en application au plus tard le 1er janvier suivant leur définition. / Le délai mentionné au premier alinéa du présent I commence à courir : 1° En ce qui concerne les collectivités territoriales d'une même catégorie, leurs groupements et les établissements publics qui y sont rattachés, à la date du prochain renouvellement général des assemblées délibérantes des collectivités territoriales de cette catégorie () ".
3. Il ressort des termes de la décision n° 2022-1006 QPC rendue par le Conseil constitutionnel le 29 juillet 2022 que, d'une part, en adoptant les dispositions précitées, le législateur a entendu contribuer à l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein de la fonction publique territoriale ainsi qu'avec la fonction publique de l'État afin de réduire les inégalités entre les agents et faciliter leur mobilité et que, ce faisant, il a poursuivi un objectif d'intérêt général, et que, d'autre part, les collectivités territoriales qui avaient maintenu des régimes dérogatoires demeurent libres, comme les autres collectivités, de définir des régimes de travail spécifiques pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions de leurs agents.
4. Il résulte des termes mêmes des dispositions précitées de l'article 47 de la loi du
6 août 2019 de transformation de la fonction publique que le délai dans lequel le régime du temps de travail des agents des communes devait impérativement être mis en conformité était déterminé par le prochain renouvellement général des conseils municipaux. Les élections municipales ayant eu lieu les 15 mars et 28 juin 2020, des dispositions définissant le temps de travail des agents conformément aux exigences de la loi devaient en conséquence être entrées en vigueur au plus tard le 1er janvier 2022. Pesait ainsi sur toute commune, dès cette date, une stricte obligation de se conformer à la norme déterminée par la loi.
5. D'autre part, aux termes de L. 611-1 du code général de la fonction publique : " La durée du travail effectif des agents de l'Etat est celle fixée à l'article L. 3121-27 du code du travail, sans préjudice des dispositions statutaires fixant les obligations de service pour les personnels enseignants et de la recherche. Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat précisant notamment les mesures d'adaptation tenant compte des sujétions auxquelles sont soumis certains agents ". Selon l'article L. 611-2 du même code, qui a repris les termes de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. Les modalités d'application du présent article sont fixées par un décret en Conseil d'Etat, qui prévoit notamment les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'Etat, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne temps ". En outre, l'article 1er du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature dispose que : " La durée de travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat (). / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée est susceptible d'être réduite () pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux ". L'article 4 du même décret précise que : " Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail. Les horaires de travail sont définis à l'intérieur du cycle, qui peut varier entre le cycle hebdomadaire et le cycle annuel de manière que la durée du travail soit conforme sur l'année au décompte prévu à l'article 1er ()/ Ces cycles peuvent être définis par service ou par nature de fonction./ Les conditions de mise en œuvre de ces cycles et les horaires de travail en résultant sont définies pour chaque service ou établissement, après consultation du comité social d'administration ". Enfin, selon l'article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ".
6. Par une délibération n° DL 2273 du 17 décembre 2022, le conseil municipal de Vitry-sur-Seine a fixé les modalités de temps de travail des agents de la commune, par l'adoption de trois cycles de travail fixés respectivement à 36h30, 37h33 et 38h50 hebdomadaires. Si l'article 3 de cette délibération précise que le cycle de travail de 37h33 est applicable aux seuls agents non cadres et hors administratifs de la cuisine centrale, tandis que les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles travaillent sur la base d'une alternance des cycles hebdomadaires de 36h30 et de 38h50, avec l'application du seul cycle de 36h30 hebdomadaires pendant les vacances scolaires, la délibération reste silencieuse sur les cycles de travail applicables à l'ensemble des autres agents communaux. De plus, la commune de Vitry-sur-Seine n'apporte pas de précisions suffisantes sur les amplitudes horaires quotidiennes et hebdomadaires maximales autorisées, que l'article 2 de la délibération litigieuse se borne à définir en termes généraux à une durée de travail maximale respectivement de douze heures par jour, et pour une semaine de quarante-huit heures au cours d'une même semaine, heures supplémentaires comprises, et de quarante-quatre heures en moyenne sur une période quelconque de douze semaines consécutives. De même, si ce même article précise qu'" aucun temps de travail quotidien ne peut atteindre six heures sans que les agents bénéficient d'un temps de pause d'une durée minimale de vingt minutes ", il n'apporte pas de définition précise de ces temps de pause. Par ailleurs, alors que l'article 3 de la délibération renvoie à des règlements particuliers la définition des cas dans lesquels seront aménagées les durées de référence du temps de travail effectif, correspondant aux différents cycles de travail retenus, la commune de Vitry-sur-Seine, qui n'a pas produit de mémoire en défense et n'était pas représentée à l'audience, ne conteste pas l'affirmation de la préfète du Val-de-Marne selon laquelle aucun de ces règlements n'a été adopté, alors que le règlement intérieur actuel a été rendu obsolète par l'entrée en vigueur de la loi du 6 août 2019. Il en est de même de la définition de l'annualisation du temps de travail, dès lors que l'article 6 de la délibération contestée renvoie en des termes généraux, à préciser dans des règlements particuliers, la définition de périodes de plus ou moins grande activité selon la nature des services pouvant être soumis au respect des rythmes scolaires, des saisons ou de façon plus générale à des pics d'activité identifiables. Ainsi, alors que la commune était tenue de définir le temps de travail de ses agents au plus tard le 1er janvier 2022, les termes de la délibération litigieuse restent trop imprécis pour respecter les dispositions de l'article 4 du décret
n° 2000-815 du 25 août 2000, selon lequel les cycles de travail doivent être définis par service ou nature de fonctions, et comporter une définition précise des bornes horaires quotidiennes et hebdomadaires, entre lesquelles les horaires de chaque agent sont susceptibles de varier. Il en est de même des dispositions de l'article 1er du même décret, auxquelles renvoient les dispositions de l'article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, selon lesquelles les aménagements du temps de travail doivent reposer sur la définition de la nature des missions soumises à des sujétions particulières.
7. Dans de telles conditions, la préfète du Val-de-Marne est fondée à soutenir que, en l'état de l'instruction, il existe un doute sérieux quant à la légalité de la délibération n° DL 2273 fixant les modalités du temps de travail adoptée par le conseil municipal de Vitry-sur-Seine le 17 décembre 2022. Il s'ensuit que l'exécution de cette délibération doit être suspendue.
O R D O N N E :
Article 1er : L'exécution de la délibération du conseil municipal de Vitry-sur-Seine n° DL 2273 du 15 décembre 2022 fixant les modalités du temps de travail des agents de la commune est suspendue.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Vitry-sur-Seine et à la préfète du Val-de-Marne.
La juge des référés, La greffière,
Signé : C. Letort Signé : N. Medessou
La République mande et ordonne au ministre de la transformation et de la fonction publique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.
Pour expédition conforme,
La greffière,