Cour administrative d'appel de Marseille, 11/04/2023, n° 22MA00589

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B C a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la décision implicite et la décision expresse du maire de Marseille du 28 novembre 2018 portant rejet de sa réclamation indemnitaire préalable, d'autre part, de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 31 395,37 euros, en réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi du fait de l'absence de revalorisation du montant de son indemnité spécifique de service (ISS) entre 2009 et 2018, et, enfin, de mettre à la charge de la commune de Marseille une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1901664 du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 février et 7 juillet 2022, M. C, représenté par Me Leturcq, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 16 décembre 2021 ;
2°) d'annuler cette décision implicite et cette décision expresse du maire de Marseille du 28 novembre 2018 ;
3°) de condamner la commune de Marseille à lui verser cette somme de 31 395,37 euros, assortie des intérêts légaux, en réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi ;
4°) d'enjoindre au maire de Marseille, en application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de le rétablir dans ses droits, en régularisant le mode de calcul de son ISS pour l'année 2019 et tant qu'il exercera ses fonctions ;
5°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
Sur la recevabilité de la requête d'appel :
. ayant été introduite conformément à l'article R. 811-2 du code de justice administrative, sa requête est recevable ;
. cette requête répond aux exigences de motivation prévues par les dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;
. ses demandes sont toutes recevables ;
Sur l'irrégularité du jugement attaqué :

. les premiers juges ont omis de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation des décisions implicite et expresse portant rejet de sa demande indemnitaire ;
. aucune décision motivée ne lui a été transmise pour justifier la diminution du coefficient qui lui a été appliquée pour le calcul de son ISS ; la commune de Marseille n'apportant par ailleurs aucune explication sur ce point, il demeure privé de la garantie prévue par l'annexe 1 de la délibération relative au régime indemnitaire de 2018 ;
Sur la réformation du jugement attaqué et l'indemnisation du préjudice subi :
- c'est à tort que les premiers juges n'ont pas reconnu l'existence de son préjudice alors qu'il n'a pas bénéficié du taux d'ISS fixé par les dispositions règlementaires ;
- en ce qui concerne la décision du 28 novembre 2018 portant rejet de sa demande indemnitaire préalable :
. en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, cette décision est insuffisamment motivée ; si, dans son mémoire en défense, la commune de Marseille fait valoir que ce moyen encourt le rejet sans examen de son bien-fondé, elle demeure silencieuse sur l'absence de décisions motivées concernant les diminutions ayant affecté le coefficient individuel de son ISS et il a ainsi été privé de la garantie prévue par l'annexe 1 de la délibération relative au régime indemnitaire de 2018 ;
. cette décision du 28 novembre 2018 est également entachée du vice d'incompétence, sauf à pouvoir rapporter la preuve d'une délégation de pouvoir et de signature à l'endroit du directeur général des services ;
. cette décision du 28 novembre 2018 et la décision implicite portant rejet de sa réclamation indemnitaires préalables sont entachées d'erreurs de droit et d'appréciation ;
- En ce qui concerne le préjudice qu'il a subi et son droit à indemnisation :
. en ne reconnaissant pas la responsabilité pour faute de la commune de Marseille à raison des conditions dans lesquelles l'ISS lui a été attribuée, les premiers juges ont entaché leur jugement d'erreurs de droit et d'appréciation ;
. la méconnaissance, par la commune de Marseille, des dispositions règlementaires en vigueur concernant la modulation des montants de l'ISS, constitue une illégalité fautive ouvrant droit à réparation et la faute de cette commune est constituée par des erreurs de droit et d'appréciation dans la fixation de son coefficient individuel de modulation sous-évalué qui est à l'origine de son préjudice ; la commune de Marseille a systématiquement appliqué une minoration supérieure à celle prévue par les textes et elle a ainsi commis une erreur manifeste d'appréciation ; de plus, cette réduction n'est pas justifiée par l'un des deux motifs mentionnés à l'article 7 du décret du 25 août 2003 ; les premiers juges ont fait une interprétation erronée des dispositions règlementaires applicables pour en déduire que la commune de Marseille n'avait pas commis d'erreur de droit ou qu'elle n'avait pas procédé à un calcul erroné en lui accordant une ISS affectée d'un coefficient individuel inférieur à 0,9 ; lesdits juges ont ainsi entaché leur jugement d'une erreur de droit ; l'illégalité et l'opacité du mode de calcul adopté par la commune de Marseille entrent en contradiction avec la fiche d'information du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Bouches-du-Rhône relative à l'ISS, pour les techniciens territoriaux ;
. en ce qui concerne la modulation de l'ISS, la seule exception permettant à la commune de Marseille de s'affranchir des seuils prévus figure à l'article 3 de l'arrêté du 25 août 2003 ; en méconnaissant ces dispositions, la commune de Marseille a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; son coefficient de modulation est passé de 67 %, en 2010, pour être de 52 à 53 %, entre 2011 et 2013, et avant de chuter à 49 %, en 2014, sans aucune décision individuelle circonstanciée alors que l'annexe 1 de la délibération relative au régime indemnitaire de 2018 prévoit qu'une modulation à la baisse du régime indemnitaire d'un agent doit être motivée et notifiée à l'intéressé dans le cadre d'un entretien ; il n'a pas bénéficié d'un tel entretien pas plus que lui a été notifiée une proposition de diminution accompagnée d'un rapport circonstancié, reposant sur des faits objectifs et avérés ;
. il a régulièrement démontré sa compétence et a toujours donné entière satisfaction à son employeur ; sa manière de servir n'a pas été contestée par la commune de Marseille dans son mémoire en défense de première instance, celle-ci ayant vainement tenté de minorer ses qualités professionnelles ;
. son préjudice est certain, financièrement appréciable, indemnisable et se trouve en lien direct avec la faute commise par la commune de Marseille ; il justifie son indemnisation à hauteur de la somme totale de 31 395,37 euros, pour les années 2009 à 2018.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2022, la commune de Marseille, représentée par Me Mendes Constante, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- à titre principal, le jugement attaqué rendu par le tribunal administratif de Marseille est régulier ;
- à titre subsidiaire, M. C ne critiquant pas utilement les motifs précis et circonstanciés par lesquels le tribunal administratif de Marseille a, dans son jugement attaqué, écarté ses moyens développés à l'identique en première instance et en appel, la Cour pourra rejeter sa requête par adoption de ces motifs ;
- à titre très subsidiaire, les demandes relatives à l'ISS et à la prime de service et de rendement (PSR), pour la période antérieure au mois de novembre 2017 sont irrecevables car tardives ;
- à titre infiniment subsidiaire, les moyens de la requête de M. C sont inopérants ou infondés, et ses demandes indemnitaires ne sont pas davantage fondées.
Par une ordonnance du 8 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 août 2022, à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;
- le décret n° 2003-799 du 25 août 2003 et l'arrêté du même jour fixant ses modalités d'application ;
- le décret n° 2009-1558 du 15 décembre 2009 ;
- le décret n° 2010-1357 du 9 novembre 2010 ;
- le décret n° 2012-1293 du 22 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A,
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,
- et les observations de Me Ravestein, substituant Me Leturcq, représentant M. C, et de Me Daïmallah, substituant Me Mendes Constante, représentant la commune de Marseille.
Considérant ce qui suit :
1. Titulaire du grade de technicien territorial principal de 1ère classe depuis le 1er janvier 2014, M. C exerce les fonctions de chargé d'opérations du patrimoine au sein du service technique du 7ème arrondissement de la commune de Marseille. M. C relève appel du jugement du 16 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant principalement à l'annulation de la décision implicite et la décision expresse du maire de Marseille du 28 novembre 2018 qu'il a regardées comme portant toutes deux rejet de sa réclamation indemnitaire préalable et à la condamnation de la commune de Marseille à lui verser la somme de 31 395,37 euros, en réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi en raison de la minoration du montant d'indemnité spécifique de service (ISS) qu'il a perçu entre les années 2009 et 2018.
Sur la régularité du jugement attaqué du tribunal administratif de Marseille du 16 décembre 2021 :
2. Contrairement à ce que soutient M. C, il ressort du point 2 de leur jugement attaqué que les premiers juges n'ont pas omis de statuer sur ces conclusions tendant à l'annulation tant de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le maire de Marseille sur sa réclamation indemnitaire préalable que de la décision expresse du 28 novembre 2018. Par suite, le moyen tiré de l'omission à statuer doit être écarté comme manquant en fait.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué du tribunal administratif de Marseille du 16 décembre 2021 :
En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation des décisions du maire de Marseille portant rejet de la réclamation indemnitaire préalable présentée par M. C :
3. La décision du 28 novembre 2018 portant rejet de la réclamation indemnitaire préalable présentée par M. C, qui, au demeurant, s'est substituée à la décision implicite de rejet acquise le 3 novembre 2018, a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de première instance présentée par ce dernier qui, en formulant les conclusions sus-analysées, a donné à cette demande le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir les sommes qu'il réclame, les vices propres dont serait entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les moyens dirigés contre cette décision ne peuvent qu'être écartés comme inopérants et les conclusions à fin d'annulation afférentes doivent être rejetées.
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :
4. D'une part, aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. () ". Aux termes de l'article 88 de cette même loi, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. () ". L'article 1er du décret susvisé du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de cet article 88 précise, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales () pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. () ". L'article 2 de ce même décret dispose, en outre, que : " L'assemblée délibérante de la collectivité () fixe () la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités () / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. ".
5. Il résulte de ces dispositions qu'il revient d'abord à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse, en vertu du principe de parité qui est énoncé, être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat (Conseil d'Etat, 7 juin 2010, n° 312506, B). Il lui est notamment loisible de subordonner le bénéfice d'un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l'Etat. Il appartient ensuite à l'autorité investie du pouvoir de nomination de déterminer dans les limites prévues par l'assemblée délibérante de la collectivité le taux individuel d'indemnités applicable aux fonctionnaires de cette collectivité.
6. D'autre part, l'article 1er du décret susvisé du 9 novembre 2010 portant statut particulier du cadre d'emplois des techniciens territoriaux dispose que : " Les techniciens territoriaux constituent un cadre d'emplois technique de catégorie B au sens de l'article 5 de la loi du 26 janvier 1984 (). / Ce cadre d'emplois comprend les grades de technicien, de technicien principal de 2e classe et de technicien principal de 1re classe () ".
7. Au cas particulier, par la délibération du 15 décembre 2003 et ses modifications ultérieures, le conseil municipal de Marseille a instauré, au bénéfice de ses agents relevant, entre autres, des cadres d'emploi d'ingénieurs, techniciens, agents de maîtrise et adjoints techniques territoriaux, un régime indemnitaire comportant notamment l'ISS telle que prévue par les dispositions du décret susvisé du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, ainsi que par son arrêté d'application du même jour. En ce qui concerne plus particulièrement les techniciens territoriaux et la période en cause dans la présente instance, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen de ce régime indemnitaire ont été précisés, en dernier lieu, par les dispositions du point VII de l'annexe 1 relative au régime indemnitaire pour l'année 2018, qui déterminent ainsi un coefficient de modulation de service et un coefficient propre à chaque grade, et prévoit que : " Le montant individuel minimal est calculé par l'application de 10 % au montant moyen déterminé pour chaque grade ou classe, le montant individuel maximal se calcule par l'application des dispositions prévues par les textes " et que " des minorations sont toutefois possibles en fonction des situations individuelles et à l'appui de décisions circonstanciées ". Cette même annexe précise enfin, en son point XXIII relatif aux modalités d'application du régime indemnitaire, non seulement les critères en fonction desquels les indemnités, notamment l'ISS, sont attribuées individuellement chaque année, mais encore les conditions dans lesquelles ces indemnités peuvent être modulées à la baisse, suivant une décision motivée, notifiée à l'intéressé dans le cadre d'un entretien, et précédée d'une proposition de diminution accompagnée d'un rapport circonstancié, reposant sur des faits objectifs et avérés.
8. Il résulte clairement des dispositions citées au point précédent que si le montant individuel maximal attribué à chaque agent relevant des cadres d'emplois d'ingénieurs et de techniciens territoriaux est calculé conformément aux dispositions du décret du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux agents de l'Etat relevant de corps équivalent, les délibérations du 15 décembre 2003 et suivantes, ainsi que les dispositions du VII de l'annexe 1 du régime indemnitaire 2019, posent elles-mêmes, indépendamment des dispositions de ce décret, les modalités de calcul du montant individuel minimal de cette indemnité, ainsi qu'il était loisible à l'organe délibérant de le faire, dans le respect du principe de parité écoulant de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, conformément à la règle rappelée au point 5. Ces modalités de calcul doivent s'entendre comme faisant correspondre le montant individuel minimal à 10 % du montant moyen déterminé pour chaque grade, et non comme le faisant résulter d'un abattement de 10 % à ce montant moyen, sans qu'y fasse obstacle la possibilité ouverte par ce même régime indemnitaire de pratiquer des minorations de ce montant individuel minimal " en fonction des situations individuelles et à l'appui de décisions circonstanciées ". En posant de telles règles de calcul, le conseil municipal de Marseille, qui dans le respect du principe de parité, pouvait légalement se borner à s'inspirer des dispositions du décret du 25 août 2003 et de son arrêté d'application sans s'y conformer, n'a donc pas méconnu ces dispositions, auxquelles ne renvoie pas le décret du 6 septembre 1991, contrairement à ce que soutient M. C. Ainsi, et dans ce cadre, aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit à l'autorité territoriale de fixer la limite basse du coefficient multiplicateur individuel du montant de référence en deçà du seuil de 0,9 prévu pour un technicien supérieur de l'Etat par l'article 3 de l'arrêté du 25 août 2003 et, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif de Marseille, M. C, qui au demeurant, ne peut utilement se prévaloir de la fiche d'information du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Bouches-du-Rhône, n'est pas fondé à soutenir que le maire de Marseille aurait procédé à un calcul erroné en lui accordant une ISS affectée d'un coefficient individuel inférieur à 0,9. Aucune illégalité fautive ne saurait dès lors, à ce titre, être reprochée audit maire.
9. En deuxième lieu, M. C se prévaut, pour la première fois devant la Cour, du point XXIII " Modalités d'application " contenu dans l'annexe susmentionnée selon lequel, ainsi qu'il a été rappelé, la modulation à la baisse du régime indemnitaire d'un agent doit être motivée et notifiée à l'intéressé dans le cadre d'un entretien, et précédée d'une proposition de diminution accompagnée d'un rapport circonstancié, reposant sur des faits objectifs et avérés. Cette procédure particulière ne trouve ainsi à s'appliquer que dans le cas d'une baisse de la prime d'une année sur l'autre, au même grade. En l'espèce, M. C soutient que son coefficient de modulation est passé de 0,67, en 2010, à 0,52, en 2011 et 2012, puis 0,53 en 2013, et avant de chuter à 0,49, en 2014 mais, par les pièces qu'il verse aux débats, il ne l'établit pas. Au contraire, il résulte de l'instruction, et notamment des bulletins de salaire produit par l'appelant pour la période en question, que son ISS était de 224,58 euros, de janvier à avril 2009, 236,37 euros, de mai 2009 à janvier 2010, de 236,40 euros, de février à avril 2010, de 243,48 euros, de mai 2010 à avril 2011, de 247,60 euros de mai 2011 à avril 2012, 251,78 euros de mai 2012 à avril 2013, 256,60 euros, de mai 2013 à avril 2014, 265,15 euros, de mai 2014 à août 2015, 270,30 euros de septembre 2015 à avril 2016, 286,48 de mai 2016 à septembre 2017, puis, après des rappels en octobre 2017, à 298,15 euros de novembre 2017 à novembre 2018, avec des rappels en décembre 2018. Sans autre précision, M. C n'est donc pas fondé en tout état de cause à soutenir que son coefficient de modulation a baissé et ce, sans que la procédure idoine ne soit appliquée.
10. En troisième et dernier lieu, pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et tenant à ce que le maire de Marseille n'aurait pas tenu compte de sa manière de servir dans la modulation du coefficient de son ISS et qu'il aurait dû se voir en conséquence appliquer le coefficient de modulation individuel maximal de 1,1, les premiers juges ont relevé, à juste titre, et au vu des pièces qui leur étaient soumises, que, nonobstant les réelles qualités professionnelles et l'investissement de M. C, certaines avaient pu être jugées seulement satisfaisantes, comme l'adaptation au changement ou l'esprit d'initiative. Lesdits juges avaient en outre observé qu'il résultait de l'instruction que le maire de Marseille avait tiré les conséquences des bons résultats globaux obtenus par l'intéressé dès lors que le montant de son ISS n'avait fait que croître. Si M. C réitère son moyen devant la Cour, les seules nouvelles pièces qu'il produit en cause d'appel consistent en l'annexe à sa notation 2021, à ses comptes rendus d'entretien professionnel au titre des années 2019 et 2020 ainsi qu'un courrier daté du 31 mars 2022 et adressé au directeur général adjoint Ville plus verte et plus durable au sujet du régime indemnitaire, soit des documents postérieurs à la période en cause qui court des années 2009 à 2018 et qui sont donc insusceptibles de remette en cause l'appréciation des premiers juges. Dans ces conditions, aucune illégalité ne peut être retenue sur ce point à l'encontre du maire de Marseille.
11. Il s'ensuit qu'en l'absence de toute illégalité fautive, les conclusions indemnitaires présentées par M. C doivent être rejetées.
12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense par la commune de Marseille, M. C n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
13. L'exécution du présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation et d'indemnisation de la requête, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. C ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
14. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Marseille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une quelconque somme à M. C, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
15. D'autre part, et dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Marseille présentées sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. C est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Marseille tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B C et à la commune de Marseille.
Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Lombart, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023.
No 22MA00589
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