Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 30/06/2026, 501241

Vu la procédure suivante : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 28 septembre 2021 par lequel le maire de Saint-Cyprien (Pyrénées-Orientales) a mis à sa charge une somme de 1 087 739,38 euros au titre du remboursement de rémunérations injustifiées. Par un jugement n° 2105801 du 1er juillet 2022, le tribunal administratif a accordé à M. B... la décharge de l'obligation de payer la somme de 1 010 325,95 euros et rejeté le surplus de sa demande. Par un arrêt nos 22TL21793, 22TL21823 du 19 décembre 2024, la cour administrative d'appel de Toulouse, statuant sur les appels formés par M. B... et par la commune de Saint-Cyprien, a ramené à 893 325,65 euros la décharge accordée à M. B..., annulé dans cette mesure l'arrêté du maire de Saint-Cyprien du 28 septembre 2021, réformé le jugement du tribunal administratif de Montpellier en ce qu'il avait de contraire à l'arrêt et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés le 5 février 2025 et le 30 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Toulouse en tant qu'il lui est défavorable ; 2°) réglant l'affaire au fond dans cette mesure, d'annuler l'arrêté du maire de Saint-Cyprien du 28 septembre 2021 et de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 194 413,73 euros restée à sa charge ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Cyprien la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que la cour administrative d'appel de Toulouse : - a insuffisamment motivé son arrêt en ne répondant pas au moyen tiré de ce que la commune était tenue de maintenir la rémunération qu'il percevait antérieurement à la transformation du statut du port de plaisance ; - a commis une erreur de droit et insuffisamment motivé son arrêt en faisant application du principe de parité sans prendre en compte sa qualification, ni plus largement son expertise, ni le fait qu'il exerçait en tant qu'agent contractuel et non titulaire ; - a inexactement qualifié les faits de l'espèce et dénaturé les faits et les pièces du dossier en jugeant que la rémunération qu'il aurait pu légalement percevoir devait être appréciée par comparaison avec celle d'un attaché principal de l'Etat ; - a commis une erreur de droit et dénaturé les faits et les pièces du dossier en jugeant que la commune était fondée à lui réclamer l'intégralité de la différence entre les sommes perçues et les sommes qu'elle estimait réellement dues, alors qu'elle ne pouvait demander le reversement que des sommes excédant manifestement la rémunération qu'elle estimait justifiée ; - a commis une erreur de droit et dénaturé les faits et les pièces du dossier en retenant qu'il ne pouvait pas prétendre au versement de l'indemnité de fin de carrière ; - a commis une erreur de droit et insuffisamment motivé son arrêt en ne répondant pas au moyen tiré de l'engagement de la responsabilité de la commune, alors que ce moyen justifiait la décharge totale des sommes qui lui étaient réclamées. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2026, la commune de Saint-Cyprien conclut au rejet du pourvoi à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des transports ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 ; - le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Fabiani, Pinatel, avocat de M. B... et à la SARL Gury et Maître, avocat de la commune de Saint-Cyprien ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 4 juin 2026, présentée par la commune de Saint-Cyprien ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A... B... a été recruté, le 2 janvier 1997, par la régie municipale autonome du port de la commune de Saint-Cyprien (Pyrénées-Orientales), alors dotée du statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC), en qualité de cadre chargé de fonctions de direction par contrat à durée indéterminée soumis à la convention collective nationale des personnels des ports de plaisance. Par une délibération du 29 mars 2005, le conseil municipal a décidé de mettre fin à l'existence de l'EPIC et de confier la gestion du port de plaisance à une régie dotée de la seule autonomie financière, dont M. B... a été nommé directeur à compter du 1er mai 2005. Par une délibération du 27 avril 2005, le salaire de M. B... a été maintenu à son niveau antérieur avant d'être réévaluée le 1er juillet 2010. M. B... a fait valoir ses droits à la retraite à compter du 1er mars 2021. Par un arrêté du 28 septembre 2021 portant liquidation et recouvrement d'un avantage pécuniaire injustifié, le maire de Saint-Cyprien a mis à la charge de M. B... le remboursement de la somme de 1 087 739,38 euros correspondant, d'une part, pour un montant de 1 010 325,95 euros, à la fraction des salaires perçus depuis la création de la régie excédant un montant déterminé selon la grille indiciaire des attachés principaux de l'Etat et, d'autre part, pour un montant de 77 413,43 euros, à l'indemnité de fin de carrière perçue par M. B... lors de son départ à la retraite. 2. Saisi par M. B..., le tribunal administratif de Montpellier a, par un jugement du 1er juillet 2022, accordé à celui-ci la décharge de l'obligation de payer la somme de 1 010 325,95 euros et rejeté le surplus des conclusions de sa demande. Par un arrêt nos 22TL21793, 22TL21823 du 19 décembre 2024, la cour administrative d'appel de Toulouse, saisie par la commune et par M. B..., a ramené la décharge accordée à ce dernier à 893 325,65 euros, montant correspondant aux sommes perçues antérieurement au 1er septembre 2019 et atteintes par la prescription, réformé le jugement du tribunal administratif de Montpellier en ce qu'il avait de contraire à son arrêt et rejeté le surplus des conclusions d'appel des parties, laissant ainsi à la charge de M. B... la somme de 194 413,73 euros, correspondant au remboursement, d'une part, de l'écart, sur les deux années non prescrites, entre sa rémunération et celle d'un attaché principal de l'Etat, soit 117 000,30 euros, et, d'autre part, de l'indemnité de fin de carrière, soit 77 413,43 euros. M. B... se pourvoit en cassation contre cet arrêt. Sur le cadre juridique : 3. D'une part, aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. " 4. D'autre part, les collectivités territoriales ne peuvent attribuer à leurs agents titulaires ou non titulaires des rémunérations qui excèderaient celles auxquelles peuvent prétendre des agents de l'Etat occupant des fonctions et ayant des qualifications équivalentes. Il appartient à l'autorité territoriale de fixer, sous le contrôle du juge, la rémunération des agents non titulaires recrutés sur des emplois pour lesquels une correspondance étroite avec la fonction publique d'Etat ne peut être trouvée, en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées et la qualification de l'agent. La rémunération de l'agent non titulaire ne doit pas être manifestement disproportionnée par rapport à celle d'agents de l'Etat de qualification équivalente exerçant des fonctions analogues. Sur la répétition de rémunérations indues : 5. Il résulte des dispositions citées ci-dessus que rien ne fait obstacle à ce qu'une collectivité territoriale demande à un agent non titulaire de rembourser, au titre des paiements indus, dans la limite du délai de deux années prévu par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, la fraction de la rémunération qui lui a été allouée qui excèderait celle qu'il lui appartenait de fixer en tenant compte, notamment, des fonctions occupées par cet agent, de sa qualification et de la rémunération des agents de l'Etat de qualification équivalente exerçant des fonctions analogues. Lorsque l'existence de cet indu de rémunération se déduit d'une comparaison avec la rémunération des agents de l'Etat de qualification équivalente exerçant des fonctions analogues, l'existence d'une disproportion manifeste doit s'apprécier en retenant, d'une part, s'agissant du traitement, la grille de rémunération la plus favorable parmi celles des corps de la fonction publique d'Etat dont les membres pourraient occuper l'emploi en cause, avec un positionnement sur cette grille cohérent avec l'ancienneté et l'expérience de l'agent, et en incluant, d'autre part, les primes dont ce traitement est susceptible d'être assorti pour les agents de l'Etat. 6. Il résulte des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour juger que la commune avait légalement pu mettre à la charge de M. B... le remboursement d'un indu de rémunération correspondant à la différence entre la rémunération qui lui avait été servie et celle d'un attaché principal d'administration de l'Etat au dernier échelon du deuxième grade de ce corps, avec une ancienneté de vingt et un ans dans ce grade, la cour administrative d'appel de Toulouse s'est bornée à relever qu'il ne résultait pas de l'instruction que les attachés d'administration de l'Etat n'auraient pas vocation à exercer les fonctions confiées à M. B.... En statuant ainsi, alors qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'il lui appartenait d'apprécier l'existence d'une disproportion manifeste entre la rémunération attribuée par l'intéressé et celle des agents de l'Etat de qualification équivalente exerçant des fonctions analogues et, pour ce faire, d'une part, de rechercher si, au regard des qualifications attendues du directeur d'un tel port, cet emploi aurait pu être occupé, s'il avait été confié à un agent titulaire de l'Etat, par un agent relevant d'un corps permettant d'attribuer une rémunération plus élevée que celle prévue pour les attachés d'administration de l'Etat, ce qui aurait impliqué de retenir comme terme de comparaison une autre grille de rémunération et un autre régime indemnitaire que ceux des attachés d'administration de l'Etat et, d'autre part, en tout état de cause, à supposer que, comme le soutient la commune, ce type d'emploi ne corresponde qu'aux qualifications exigées d'un attaché, ce qui conduirait à retenir comme terme de comparaison la grille de rémunération des attachés d'administration de l'Etat et les indemnités susceptibles d'être servies à ces derniers, si M. B... aurait pu prétendre au grade " hors classe " que comprend ce corps, la cour a commis une erreur de droit. Sur la répétition de l'indemnité de fin de carrière : 7. D'une part, en application des dispositions combinées de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, les agents non titulaires des collectivités territoriales occupant un emploi permanent ont droit à un traitement fixé en fonction de cet emploi, à une indemnité de résidence, le cas échéant au supplément familial de traitement ainsi qu'aux indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Il en résulte qu'après avoir jugé, sans erreur de droit, qu'aucun texte législatif ou réglementaire n'instituait une indemnité de fin de carrière dans la fonction publique, en particulier pour les agents contractuels territoriaux, et que la commune de Saint-Cyprien n'avait pas non plus institué une indemnité de cette nature, la cour administrative d'appel, qui n'a au demeurant pas dénaturé les termes du contrat de M. B... en relevant qu'il n'en stipulait pas davantage l'existence, a pu légalement en déduire que l'intéressé ne pouvait prétendre au versement de l'indemnité en litige. 8. D'autre part, c'est sans erreur de droit que la cour a jugé que l'intéressé ne tirait de droit au bénéfice d'une telle indemnité ni des stipulations de la convention collective des ports de plaisance, à laquelle il n'a plus été soumis à compter sa nomination, postérieurement à la reprise en régie de l'exploitation du port en 2005, comme directeur de celui-ci, qui lui a conféré la qualité d'agent de droit public, ni du contrat d'assurance souscrit par la commune le 25 août 2005, qui ne concernait que les agents relevant de cette convention collective. 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est seulement fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque en tant que cet arrêt s'est prononcé sur la somme que la commune de Saint-Cyprien a mise à sa charge au titre du remboursement de la fraction indue des rémunérations qui lui ont été versées entre le 1er septembre 2019 et le 28 février 2021. 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Cyprien la somme de 3 000 euros à verser à M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de M. B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 19 décembre 2024 de la cour administrative d'appel de Toulouse est annulé en tant qu'il statue sur la somme que la commune de Saint-Cyprien a mis à la charge de M. B... au titre du remboursement de la fraction indue des rémunérations qui lui ont été versées entre le 1er septembre 2019 et le 28 février 2021. Article 2 : L'affaire est, dans la mesure de la cassation prononcée à l'article 1er, renvoyée à la cour administrative d'appel de Toulouse. Article 3 : La commune de Saint-Cyprien versera la somme de 3 000 euros à M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de M. B... et les conclusions présentées par la commune de Saint-Cyprien au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et à la commune de Saint-Cyprien. Délibéré à l'issue de la séance du 3 juin 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte et Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, M. Philippe Ranquet, conseillers d'Etat, Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes et Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 30 juin 2026. Le président : Signé : M. Pierre Collin La rapporteure : Signé : Mme Elodie Fourcade La secrétaire : Signé : Mme Elisabeth Ravanne La République mande et ordonne à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation : N° 501241- 2 -ECLI:FR:CECHR:2026:501241.20260630