Cour administrative d'appel de Toulouse, 30/06/2026, n° 25TL01166

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 30 juin 2022 par lequel le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours du Gard l’a suspendu de ses fonctions à compter du 5 juin 2022, ainsi que l’arrêté du 21 juillet 2022 par lequel cette même autorité l’a suspendu de ses fonctions à compter du même jour, ensemble la décision du 14 octobre 2022 rejetant son recours gracieux formé contre ce dernier arrêté, de condamner le service départemental d’incendie et de secours du Gard à lui verser les sommes de 40 500 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de diverses fautes de son employeur et de 10 000 euros, au titre du règlement des jours accumulés sur son compte-épargne temps, assorties des intérêts au taux légal et de leur capitalisation annuelle à compter de la date de réception de sa requête, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement et de mettre à la charge de ce service la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2203829 du 10 avril 2025, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours du Gard du 21 juillet 2022 portant suspension des fonctions de sapeur-pompier professionnel de M. A... et interruption de sa rémunération, ainsi que la décision du 14 octobre 2022 rejetant son recours gracieux formé contre cet arrêté en tant qu’ils prennent effet avant le 22 novembre 2022, a mis à la charge du service départemental d’incendie et de secours du Gard le versement d’une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 6 juin 2025 et le 13 avril 2026, le service départemental d'incendie et de secours du Gard, représenté par Me Journault, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 10 avril 2025 ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. A... ;
3°) de mettre à la charge de M. A... une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le tribunal a entaché son jugement d’une erreur de droit en retenant qu’il avait l’obligation de saisir le comité médical départemental à la suite de la réception du recours gracieux de l’agent du 1er août 2022 et que la violation de cette obligation rendait sans effet l’avis par lequel le médecin agréé a conclu, suite à la contre-visite médicale du 15 juillet 2022, à l’absence de justification de l’arrêt de travail et à l’aptitude à la reprise de fonctions sans restriction à partir du 10 juin 2022 alors qu’aux termes de son recours gracieux, M. A... indique au contraire saisir lui-même le comité médical ;
- le tribunal a entaché son jugement d’erreur d’appréciation en considérant que les arrêts de travail de l’agent étaient médicalement justifiés au vu de pièces transmises en cours d’instance dont il ne disposait pas à la date de la décision contestée alors que le médecin agréé n’est pas médecin expert et qu’il a pour seule mission de se prononcer sur l’aptitude à exercer ses fonctions au regard de l’arrêt de travail contrôlé ;
- il a commis une erreur de fait en considérant que la décision de suspension de fonction sans traitement ne pouvait produire ses effets qu’à compter du 22 novembre 2022, date d’échéance de l’arrêt de travail, et non à compter du 22 juillet 2022, date d’échéance de l’arrêt maladie de prolongation objet du contrôle médical ;
- c’est à tort que le tribunal a considéré que l’arrêt de travail objet de la contre-visite était médicalement justifié à défaut de saisine du comité médical ;
- à partir du moment où un agent ne remplit pas toutes les conditions légales et règlementaires pour être en activité et donc percevoir une rémunération, que ce soit en raison d’une sanction ou d’une autre mesure administrative, il ne peut pas prétendre au maintien de sa rémunération par le truchement d’un congé maladie.


Par un mémoire en défense enregistré le 3 décembre 2025, et des pièces complémentaires enregistrées les 12 et 16 décembre 2025, M. A..., représenté par Me Guyon, conclut :

1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du service départemental d’incendie et de secours du Gard en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :
- la décision de suspension en litige est entachée d’un vice de procédure au regard des articles 8 et 15 du décret n°86-442 du 14 mars 1986 car il appartenait à l’administration de procéder à une contre-visite médicale, suite à son recours gracieux ;
- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle a été édictée et a produit ses effets alors qu’il était en congé de maladie en méconnaissance de ce qu’a jugé le Conseil d’Etat dans son arrêt du 2 mars 2022, n° 458353 ;
- c’est sans commettre d’erreur de fait que le tribunal a retenu la date du 22 novembre 2022 comme étant la date de fin de l’arrêt de travail à l’issue duquel la décision de suspension pouvait légalement produire ses effets ;
- les moyens soulevés par le service départemental d’incendie et de secours du Gard ne sont pas fondés.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;
- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;
- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;
- le décret n° 2022-176 du 14 février 2022 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Olivier Massin, président de chambre,
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Journault, représentant le service départemental d’incendie et de secours du Gard.


Considérant ce qui suit :

M. A..., adjudant sapeur-pompier professionnel de 2ème classe à temps partiel (80%) et adjudant sapeur-pompier volontaire, était affecté depuis le 9 juillet 2004 au centre d’Alès du service départemental d’incendie et de secours du Gard, avant sa radiation des cadres pour mise à la retraite à compter du 1er août 2023. Testé positif à la Covid-19, il a bénéficié d’une attestation d’isolement pour la période du 11 au 20 mai 2021 inclus, puis d’un certificat de rétablissement valable 6 mois. M. A... a bénéficié de congés annuels du 7 au 18 octobre 2021, avant d’être placé en congé de maladie du 25 au 31 octobre 2021. N’étant pas en mesure de justifier de sa vaccination contre la Covid -19, il a ensuite bénéficié à sa demande de congés annuels, puis a mobilisé son compte épargne temps, du 13 novembre 2021 au 4 février 2022. Testé positif à la Covid-19 le 6 février 2022, M. A... a produit un certificat d’isolement valable du 5 au 14 février 2022, puis a de nouveau bénéficié de congés au titre de son compte épargne temps du 15 au 28 février 2022, puis de congés annuels du 17 mars 2022 au 9 juin 2022. Le 24 mai 2022, le service départemental d’incendie et de secours du Gard a informé l’intéressé du classement de sa demande de prise en charge, au titre de l’accident de travail du 6 mai 2022, des frais médicaux résultant d’un acte d’imagerie à rayonnement magnétique de son épaule réalisé le 30 mai 2022, en l’absence de production du certificat médical initial permettant l’instruction de cette demande. A la suite de son placement en congé maladie ordinaire du 10 au 30 juin 2022, l’intéressé a été convoqué, le 30 juin 2022, à une visite de reprise opérationnelle aux fonctions de sapeur-pompier qui a conclu à son inaptitude temporaire de fonctions jusqu’à sa vaccination contre la Covid-19. Par un arrêté du 30 juin 2022, M. A... a fait l’objet d’une mesure de suspension temporaire de fonctions en qualité de sapeur-pompier volontaire à compter du 5 juin 2022 jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination contre la Covid-19. M. A... a ensuite bénéficié d’un arrêt de travail pour la période du 1er au 22 juillet 2022, qui a été régulièrement renouvelé jusqu’au 21 novembre 2022. Le 15 juillet 2022, à l’issue de la contre-visite médicale de contrôle de l’arrêt de travail du 10 juin au 22 juillet 2022, le médecin agréé a conclu, par un avis non daté, au caractère médicalement injustifié de cet arrêt maladie et à l’aptitude à l’exercice des fonctions, sans aucune restriction, depuis le 10 juin 2022. Suivant cet avis, par un arrêté du 21 juillet 2022, le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours du Gard a suspendu l’agent de ses fonctions de sapeur-pompier professionnel sans rémunération à compter du même jour, jusqu’à ce qu’il justifie du respect de l’obligation vaccinale contre la Covid-19 ou d’une contre-indication médicale à cette vaccination. M. A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes l’annulation des arrêtés des 30 juin et 21 juillet 2022 portant suspension de fonctions en qualité de sapeur-pompier volontaire et de sapeur-pompier professionnel, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux du 14 octobre 2022 et la condamnation du service départemental d’incendie et de secours du Gard à indemniser les préjudices qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté du 21 juillet 2022 et de l’absence de règlement des jours accumulés sur son compte épargne temps. Le service départemental d’incendie et de secours du Gard relève appel du jugement du 10 avril 2025 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du président de son conseil d’administration du 21 juillet 2022 portant suspension des fonctions de sapeur-pompier professionnel sans rémunération de M. A... et la décision du 14 octobre 2022 rejetant son recours gracieux formé contre cet arrêté, en tant qu’ils prennent effet avant le 22 novembre 2022.

Sur la régularité du jugement :

Il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens tirés de l’erreur de fait, de l’erreur de droit et de l’erreur d’appréciation qu’auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués.



Sur le bien-fondé du jugement :

Pour annuler les décisions du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours du Gard portant suspension de fonctions sans rémunération du 21 juillet 2022 et du 14 octobre 2022 rejetant le recours gracieux de M. A... contre cet arrêté en tant qu'elle prennent effet avant le 22 novembre 2022, le tribunal a considéré que la date d’effet de cette mesure de suspension était contraire aux dispositions combinées des articles L. 822-1 et suivants du code général de la fonction publique et de l’article 8 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires.

D’une part, aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 (…) 6° Les sapeurs-pompiers et les marins-pompiers des services d'incendie et de secours (…). II. - Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises. Ce décret fixe les éléments permettant d'établir un certificat de statut vaccinal pour les personnes mentionnées au même I (…). Il détermine également les éléments permettant d'établir le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 et le certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19. ». Aux termes de l’article 13 de cette loi : « I - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. (…) / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (…). ». Enfin, aux termes de l’article 14 de la même loi : « I. / A. - A compter du lendemain de la publication de la présente loi et jusqu'au 14 septembre 2021 inclus, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12 ou le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret./ B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. (…) III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. (…) » Il résulte de ces dispositions que l’employeur lorsqu’il constate qu’un agent public concerné par les dispositions de la loi du 5 août 2021 ne peut plus exercer son activité en application du I de l’article 14 de ladite loi, doit prendre à son encontre une mesure d’interdiction d'exercer son emploi entraînant, en l’absence de service fait, l’interruption du versement de sa rémunération, mesure expressément prévue par le III de cet article 14 dans l’intérêt de la santé publique afin de lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire.

D’autre part, aux termes de l’article L. 822-1 du code général de la fonction publique, dans sa rédaction applicable au litige : « Le fonctionnaire en activité a droit à des congés de maladie lorsque la maladie qu'il présente est dûment constatée et le met dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. » Aux termes de l’article L. 822-2 de ce même code : « La durée totale des congés de maladie peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs. » Aux termes de l’article L. 822-3 de ce même code : « Au cours de la période définie à l'article L. 822-2, le fonctionnaire en congé de maladie perçoit :/ 1° Pendant trois mois, l'intégralité de son traitement ;/ 2° Pendant les neuf autres mois, la moitié de son traitement. / Il conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. » Aux termes de l’article L. 822-5 de ce même code : « Le bénéfice des dispositions de la présente section est subordonné à la transmission par le fonctionnaire à son administration de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie. » Il résulte de ces dispositions, combinées à celles citées au point 4, que si l’autorité territoriale peut légalement prendre une mesure de suspension à l’égard d’un sapeur-pompier qui ne satisfait pas à l’obligation vaccinale contre la Covid-19 alors qu’il est déjà placé en arrêt de maladie, cette mesure et la suspension de la rémunération qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu’à compter de la date à laquelle prend fin l’arrêt de maladie de l’agent.

Enfin, aux termes de l’article 8 du décret du 14 mars 1986 relatif la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : « Les conseils médicaux sont saisis pour avis par l'administration, à son initiative ou à la demande du fonctionnaire. » Aux termes de l’article 15 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : « L'autorité territoriale peut faire procéder à tout moment à une visite de contrôle du demandeur par un médecin agréé./ (…)Lorsque l'autorité territoriale fait procéder à une visite de contrôle, le fonctionnaire doit se soumettre à la visite du médecin agréé sous peine d'interruption du versement de sa rémunération jusqu'à ce que cette visite soit effectuée./ Le conseil médical compétent peut être saisi, soit par l'autorité territoriale, soit par l'intéressé, des conclusions du médecin agréé.» En outre, lorsque le médecin agréé qui a procédé à la contre-visite du fonctionnaire placé en congé maladie conclut à l’aptitude de celui-ci à reprendre l’exercice de ses fonctions, il appartient à l’intéressé de saisir le comité médical compétent s’il conteste ces conclusions. Si, sans contester ces conclusions, une aggravation de son état ou une nouvelle affection, survenue l’une ou l’autre postérieurement à la contre-visite, le met dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, il lui appartient de faire parvenir à l’autorité administrative un nouveau certificat médical attestant l’existence de ces circonstances nouvelles.

Il ressort des pièces du dossier que la décision de suspension de fonctions de M. A... a été prise le 21 juillet 2022. Or à cette date, l’intéressé se trouvait en congé maladie depuis le 10 juin 2022 pour un état anxiodépressif, prolongé du 1er au 22 juillet 2022 et du 23 juillet au 15 août 2022 pour le même motif, puis par quatre arrêts de travail délivrés sans interruption jusqu’au 21 novembre 2022 pour un état dépressif et pour une tendinopathie/scapulalgie de l’épaule gauche traitée par une rééducation kinésithérapeutique intensive à partir du mois de juin 2022, suite au diagnostic de l’examen d’imagerie par résonnance magnétique (IRM) réalisé le 31 mai 2022 qui fait état d’un épanchement intra articulaire autour de la gaine du tendon de long biceps compatible avec une ténosynovite, incompatible avec une reprise des fonctions de sapeur-pompier. A la suite de la convocation de M. A... à la contre-visite médicale du 15 juillet 2022, le médecin contrôleur a conclu au caractère injustifié de l’arrêt de travail du 10 juin au 22 juillet 2022 et à l’aptitude à la reprise des fonctions sans aucune restriction depuis 10 juin 2022, aux termes d’un avis non daté dénué de toute mention ou motif d’ordre médical. Si le service départemental de secours et d’incendie du Gard soutient qu’il était fondé à prendre cet arrêté de suspension de fonctions sans rémunération avec effet au 21 juillet 2022, date d’échéance de l’arrêt maladie du 10 juin au 22 juillet 2022 contrôlé médicalement, d’une part à raison du défaut de respect de l’obligation vaccinale, d’autre part compte tenu de la teneur de l’avis du médecin agréé concluant au caractère infondé, depuis le 10 juin 2022, de cet arrêt de travail et à l’aptitude à la reprise immédiate du travail, il ressort toutefois des éléments du dossier que M. A... a contesté cet avis par un recours gracieux du 1er août 2022 qui a sollicité la saisine du comité médical départemental, en application de l’article 8 du décret du 14 mars 1986. Il est constant que le service départemental de secours et d’incendie du Gard n’a pas saisi ce comité médical et qu’il a rejeté ce recours gracieux, par une décision explicite du 14 octobre 2022. Dans ces conditions, les arrêts maladie de l’intéressé doivent être considérés comme médicalement justifiés. Ainsi, c’est à bon droit, et sans commettre d’erreur de fait sur la date de fin de l’arrêt maladie de l’agent, que les premiers juges ont considéré que l’arrêté du 21 juillet 2022 du président du conseil d’administration du service départemental de secours et d’incendie du Gard ne pouvait légalement procéder à la suspension de fonctions sans rémunération de M. A... pour non-respect de l’obligation vaccinale contre la Covid-19 avant la date de fin de son arrêt de travail du 22 novembre 2022, à défaut de respect des dispositions citées aux points 5 et 6 relatives à la saisine du comité médical départemental.

Il résulte de ce qui précède que le service départemental d’incendie et de secours du Gard n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté du 21 juillet 2021 du président de son conseil d’administration portant suspension des fonctions de sapeur-pompier professionnel de M. A... avec interruption de rémunération ainsi que la décision du 14 octobre 2022 rejetant son recours gracieux contre cet arrêté en tant qu’ils prennent effet avant le 22 novembre 2022.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. A..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d’une somme quelconque au titre des frais exposés par le service départemental de secours et d’incendie du Gard et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par M. A... sur le même fondement.



D E C I D E :

Article 1er : La requête du service départemental d’incendie et de secours du Gard est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de M. A... présentées sur le fondement de de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au service départemental d’incendie et de secours du Gard et à M. B... A....


Délibéré après l’audience du 16 juin 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président de chambre,
Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure,
Mme Bentolila, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2026.


Le président,

O. Massin
La présidente-assesseure,

D. Teuly-Desportes

La greffière,

M-M. Maillat





La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.