Cour administrative d'appel de Versailles, 30/06/2026, n° 24VE00621

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté du 2 juin 2020 par lequel le président du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale ... a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident dont elle déclare avoir été victime le ... à l’occasion d’une réunion organisée par sa supérieure hiérarchique, ainsi que les arrêtés subséquents des 2 juin 2020, 1er juillet 2020 et 3 septembre 2020 la plaçant en congé de maladie ordinaire, à demi-traitement, sur une période globale du 29 mars au 10 septembre 2020, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du centre départemental de gestion de la fonction publique d’Indre-et-Loire sur le recours gracieux formé à l’encontre de ces quatre arrêtés.

Par un jugement n° ... du 16 mai 2023, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 7 mars 2024, Mme A..., représentée par Me Pelletier, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement et d’annuler, pour excès de pouvoir, ces arrêtés ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux dirigé à leur encontre ;



2°) d’enjoindre au président du centre de gestion de la fonction publique territoriale ... de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident qu’elle a subi le ..., de la placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service du ... au 10 septembre 2020, dans un délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande après avoir mis en œuvre une procédure régulière, dans un délai de deux mois, sous la même astreinte ;

3°) de mettre à la charge du centre de gestion de la fonction publique territoriale la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
la décision refusant de reconnaître l’imputabilité au service de son accident est insuffisamment motivée en fait, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-3 du code des relations entre le public et l’administration ; il en va de même de l’avis de la commission de réforme, en méconnaissance de l’article 17 de l’arrêté du 4 août 2004 ;
cette décision a été prise au terme d’une procédure irrégulière l’ayant privée d’une garantie, en méconnaissance de l’article 16 de l’arrêté du 4 août 2004 dès lors d’une part qu’il ne lui a pas été permis de remettre à la commission de réforme des pièces complémentaires et d’autre part qu’elle a été interrompue au cours de ses observations orales ;
elle est également entachée d’une erreur de droit, dès lors que le président du centre de gestion s’est cru, à tort, lié par l’avis de la commission de réforme du 28 mai 2020 ;
cette décision est entachée d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions du II de l’article 21bis de la loi du 13 juillet 1983 dès lors que le comportement de sa hiérarchie au cours de la réunion du ..., hostile, malveillant et humiliant, a excédé l’exercice normal du pouvoir hiérarchique et dès lors qu’il n’y a pas lieu de rechercher un lien exclusif entre la maladie et l’accident, et que sa pathologie n’est pas exclusivement imputable à son état antérieur ;
les arrêtés portant placement en congé de maladie ordinaire seront annulés par voie de conséquence de l’annulation de l’arrêté de refus d’imputabilité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er août 2024, le centre de gestion de la fonction publique territoriale ..., représenté par Me Maignan-Artiga, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

La demande d’aide juridictionnelle de Mme A... a été rejetée par une décision du bureau d’aide juridictionnelle du 26 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
le code des relations entre le public et l’administration ;
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984;
le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;
l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;
le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
le rapport de Mme Ozenne,
les conclusions de Mme Florent, rapporteure publique ;
et les observations de Me Maignan-Artiga, pour le centre de gestion de la fonction publique territoriale ....


Considérant ce qui suit :

Mme A..., titulaire du grade d’attachée territoriale, recrutée le 11 juillet 2012 par le centre de gestion de la fonction publique territoriale ..., a exercé à compter de l’année 2017 les fonctions de directrice ... comptant 13 agents. L’intéressée a fait l’objet d’arrêts de travail entre le ..., période au cours de laquelle elle a été placée en congé de maladie ordinaire. Par un avis du 10 octobre 2019, le comité médical départemental des agents de la fonction publique territoriale ... a émis un avis d’aptitude à la reprise de ses fonctions à temps partiel thérapeutique (50%). Après avoir sollicité, par courrier adressé le 21 octobre 2019, sa reprise en temps partiel thérapeutique, Mme A... a été informée, par courrier du lendemain, d’une reprise fixée au 5 novembre 2019. Le jour de sa reprise de fonctions, et après avis favorable du médecin du service de médecine préventive, sa hiérarchie l’a informée qu’elle serait affectée, compte tenu de son temps partiel thérapeutique, sur des fonctions de chargée de mission ... afin d’assister cette dernière dans la mise en œuvre de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, en particulier dans la création du schéma de coordination, de mutualisation et de spécialisation au niveau régional, d’une part, et dans la création d’une convention CDG/CNFPT, d’autre part. La fiche de poste provisoire correspondante lui a été présentée à cette occasion, puis, en raison d’un refus de signer alors opposé par Mme A..., notifiée par courrier du 15 novembre suivant. Afin de faire un point d’étape sur l’avancement du travail de l’intéressée dans la réalisation de ses missions, une réunion a été organisée le ... par sa hiérarchie, à l’issue de laquelle Mme A... a fait un malaise conduisant à sa prise en charge au service des urgences psychiatriques du centre hospitalier régional et universitaire de Tours ainsi qu’à son placement en arrêt de travail au motif d’une « crise d’angoisse subie au cours d’une réunion professionnelle avec persistance de ruminations anxieuses du fait de la réactivation d’une situation antérieure ». Le 16 décembre 2019, Mme A... a établi une déclaration d’accident de service à destination du président du centre de gestion. Après réalisation d’une enquête administrative, le président du centre départemental de gestion a toutefois refusé de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident ainsi déclaré, par un arrêté du 2 juin 2020 et a placé Mme A... en congé de maladie ordinaire à demi-traitement par trois arrêtés des 2 juin, 1er juillet et 3 septembre 2020, respectivement au titre des périodes du 29 mars au 30 juin 2020, du 1er juillet au 31 août 2020 et du 1er au 10 septembre 2020. Après avoir exercé en vain, le 10 août 2020, un recours gracieux contre ces arrêtés, Mme A... a saisi le tribunal administratif d’Orléans d’une demande d’annulation de ceux-ci. Par un jugement du 16 mai 2023 dont elle relève appel, le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur la légalité de l’arrêté du 2 juin 2020 portant refus d’imputabilité au service :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques (…) ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation (…) doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Aux termes, par ailleurs, de l’article 17 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale : « La commission ne peut délibérer valablement que si au moins quatre de ses membres ayant voix délibérative assistent à la séance. / (…) / Les avis sont émis à la majorité des membres présents. Ils doivent être motivés, dans le respect du secret médical. / (…) ».

Le refus de reconnaître l’imputabilité au service d’un accident est au nombre des décisions qui doivent être motivées. Il en va de même des avis de la commission départementale de réforme qui, en application de l’article 17 de l’arrêté du 4 août 2004, doivent être motivés dans le respect du secret médical.

L’arrêté attaqué du président du centre de gestion ... du 2 juin 2020 vise la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligation des fonctionnaires, le décret du 30 juillet 1987 relatif notamment au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux ainsi que l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction hospitalière. Il se réfère, en outre aux résultats de l’enquête administrative et aux conclusions administratives de l’expertise médicale réalisée le 22 janvier 2020 ainsi qu’à l’avis défavorable de la commission de réforme émis le 28 mai 2020 en rappelant le contenu de cet avis selon lequel « il existe une circonstance détachant l’accident du service. En l’espèce, la qualification des faits ne relève pas d’un accident de service. ». L’arrêté attaqué doit ainsi être regardé comme comportant l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est par suite suffisamment motivé. L’avis défavorable de la commission de réforme, qui repose sur ce même motif, est également suffisamment motivé en ce qui le concerne.

En deuxième lieu, il ne ressort pas des termes précités de l’arrêté attaqué qui fait ainsi référence à l’ensemble des éléments du dossier de l’intéressée, incluant les résultats de l’enquête administrative, l’expertise médicale et l’avis de la commission de réforme, que l’employeur de Mme A... se serait cru lié par l’avis de la commission de réforme. Le moyen tiré de ce que cet arrêté est entachée d'une erreur de droit dès lors que son employeur s'est estimé à tort en situation de compétence liée par l’avis de la commission de réforme doit donc être écarté.

En troisième lieu, en vertu du 3ème alinéa du 2° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa rédaction alors en vigueur, l’imputation au service d’un accident dont est victime un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions est appréciée par la commission départementale de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. Aux termes de l’article 16 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : « La commission de réforme doit être saisie de tous témoignages, rapports et constatations propres à éclairer son avis. / Elle peut faire procéder à toutes mesures d'instructions, enquêtes et expertises qu'elle estime nécessaires. / Dix jours au moins avant la réunion de la commission, le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de son dossier, dont la partie médicale peut lui être communiquée, sur sa demande, ou par l'intermédiaire d'un médecin ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux. / La commission entend le fonctionnaire, qui peut se faire assister d'un médecin de son choix. Il peut aussi se faire assister par un conseiller. ».

Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

Il ressort des pièces du dossier que Mme A... a été régulièrement informée de la date, l’heure et le lieu de la séance de la commission départementale de réforme du 28 mai 2020, par courriel du 12 mai précédent, l’invitant à assister à cette séance, le cas échéant accompagnée d’un médecin de son choix et l’informant de son droit à être entendue par la commission et de se faire assister par un conseiller désigné par ses soins. Mme A... a fait usage de ces droits en se présentant à la séance de cette commission, accompagnée de deux conseillers de son choix. Si elle soutient que la commission a refusé de prendre connaissance de certains documents qu’elle avait apportés en séance, à savoir le certificat de son médecin traitant du 31 mars 2020, les avis de prolongation de son arrêt de travail et son courrier d’observations du 25 février 2020 adressé au service de médecine préventive, il ressort toutefois des pièces du dossier, d’une part, que le certificat de son médecin traitant en cause vise à faire état de l’absence d’antécédent dépressif et de traitement à visée psychotrope antérieurs au ..., circonstance figurant déjà dans le rapport d’expertise médicale, en possession de la commission de réforme, réalisée le 22 janvier 2020 retenant qu’il « n’existe pas de pathologie indépendante évoluant pour son propre compte » et précisant la nature du suivi médical de Mme A..., dans le cadre de consultations médicales et psychologiques, de même qu’il énonce l’existence d’un traitement par psychotropes. Il ressort d’autre part du courrier d’observations de Mme A... du 25 février 2020, versé par le service de médecine préventive dans son dossier médical de santé au travail, que ce courrier visait à demander au médecin de prévention de modifier son rapport au motif qu’il ne mentionne pas les termes « harcèlement moral » ni ne précise le déroulement de la réunion du ... et sa volonté de reprendre le travail. Toutefois, le rapport du médecin de prévention transmis à la commission de réforme, au demeurant favorable à la reconnaissance d’un accident de service, précise bien le contexte des lésions rapportées par Mme A... en les raccrochant à un malaise faisant suite à une réunion de travail le ... et n’avait pas à retracer l’ensemble de la description faite par la requérante relative au déroulement de cette réunion. Si l’intéressée fait de surcroît valoir qu’elle a été interrompue dans ses observations orales en séance qui rappelaient celles consignées dans son courrier du 25 février 2020 sur le rapport du médecin de prévention et sur le rapport d’enquête administrative, les deux attestations de ses deux conseillers que l’intéressée produit à ce titre sont insuffisamment précises pour établir qu’elle n’aurait pas été entendue par la commission. Dans ces circonstances, il ressort des pièces du dossier que la commission de réforme a été en mesure de prendre connaissance des éléments figurant dans les pièces que Mme A... souhaitait porter à sa connaissance et que cette dernière a été entendue par cette commission. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme A... aurait été privée de la garantie du caractère contradictoire de la procédure devant cette commission.

En quatrième lieu, aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : « Le fonctionnaire en activité a droit : / (…) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévus en application de l'article 58. / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident, même après la date de radiation des cadres pour mise à la retraite. (…) ».

Constitue un accident de service, pour l’application des dispositions citées au point précédent, tout évènement, quelle qu’en soit la nature, survenu à une date certaine, par le fait ou à l’occasion du service, dont il en est résulté une lésion, quelle que soit la date d’apparition de celle-ci, sauf si des circonstances particulières ou une faute personnelle du fonctionnaire titulaire ou stagiaire détachent cet événement du service. Sauf à ce qu’il soit établi qu’il aurait donné lieu à un comportement ou à des propos excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, lequel peut conduire le supérieur hiérarchique à adresser aux agents des recommandations, remarques, reproches ou à prendre à leur encontre des mesures disciplinaires, un entretien entre un agent et son supérieur hiérarchique ne saurait être regardé comme un événement soudain et violent susceptible d’être qualifié d’accident de service, quels que soient les effets qu’il a pu produire sur l’agent.

Il ressort des pièces du dossier qu’après avoir été placée en congé de maladie ordinaire entre le ..., Mme A... a repris ses fonctions à compter du ... en temps partiel thérapeutique, sur un poste de ... afin d’assister cette dernière dans la mise en œuvre de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, en particulier dans la création du schéma régional de coordination, de mutualisation et de spécialisation, visant à remplacer la charte en vigueur entre les six centres de gestion de la région, d’une part, et dans la création d’une convention CDG/CNFPT, d’autre part. Afin de faire un point d’étape sur ces missions, Mme A... a été conviée à une réunion organisée le ... par sa supérieure hiérarchique, ..., en présence de cette dernière, de la ... ainsi que de la responsable administrative ..., ces deux dernières participant à la .... A la suite de cette réunion, Mme A... a fait une crise d’angoisse et de tétanie nécessitant sa prise en charge aux urgences psychiatriques.

Il ressort des pièces du dossier, en particulier des témoignages de sa collègue chargée du suivi administratif de ..., que Mme A... a été conduite à exprimer au cours de cette réunion les difficultés qu’elle rencontrait pour répondre aux missions assignées dans sa fiche de poste, indiquant se sentir perdue, exprimant le besoin d’un accompagnement important pour répondre aux attentes, incluant un plan de travail ou plan d’actions, et manifestant des hésitations et un inconfort en réaction aux échanges de nature techniques sur les apports de la loi du 6 août 2019 et aux remarques de la ..., lui rappelant qu’elle avait été invitée par le président du ..., au cours d’un entretien réalisé à sa demande en vue de sa reprise de fonctions, le ..., à se rapprocher de ses collègues pour obtenir les éclaircissements et précisions utiles à l’exercice de ses fonctions. La directrice du ... lui a en outre reproché un sens de l’initiative insuffisant au regard de son statut de fonctionnaire de catégorie A et de son expérience précédente de directrice ..., ce statut et cette expérience devant lui permettre de sélectionner elle-même les ressources documentaires utiles afin d’élaborer elle-même son plan de travail.

Si les échanges et reproches au cours de cette réunion ont ainsi pu être générateurs d’un stress pour Mme A..., qui n’avait alors repris ses fonctions que depuis quelques semaines après avoir fait l’objet d’un arrêt de travail pendant plus de dix mois en lien avec un syndrome d’épuisement professionnel, il ressort toutefois des pièces du dossier que l’intéressée a effectivement été mise à même de bénéficier, à sa reprise de fonctions, d’une aide par ses collègues pour entamer l’accomplissement des missions qui lui étaient confiées et qui n’étaient pas étrangères à celles qu’elle exerçait avant son arrêt de travail et que l’objet de cette réunion était de permettre un échange entre Mme A... et sa hiérarchie ainsi que l’ensemble des collègues concernés par ces missions afin de faire le point sur l’avancement de celles-ci, ce qui relève de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cette réunion aurait donné lieu à un comportement ou à des propos excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Par conséquent, dans les circonstances de l’espèce, la réunion du ... ne saurait être regardée comme un événement soudain et violent susceptible d’être qualifié d’accident de service, quels que soient les effets qu’elle a pu produire sur Mme A....

Il résulte de ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 2 juin 2020 par lequel le président du ... de la fonction publique territoriale ... a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident qu’elle a déclaré.

Sur la légalité des arrêtés portant placement en congé de maladie ordinaire :

Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme A... dirigées contre le l’arrêté du 2 juin 2020 du président du ... sont rejetées. Par suite, le moyen tiré de ce que les arrêtés des 2 juin, 1er juillet et 3 septembre 2020 prononçant son placement de congé de maladie ordinaire à demi traitement devraient être annulés par voie de conséquence de l’annulation de cet arrêté du 2 juin 2020, ne peut qu’être écarté.

Sur les frais du litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge du ... de la fonction publique territoriale .... Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que sollicite le ... de la fonction publique territoriale ... sur le fondement de ces mêmes dispositions.


D É C I D E :


Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du ... de la fonction publique territoriale ... présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.



Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au ... de la fonction publique territoriale ....


Délibéré après l’audience du 11 juin 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Ribeiro-Mengoli, présidente,
Mme Bruno-Salel, présidente assesseure,
Mme Ozenne, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2026.


La rapporteure,




P. Ozenne
La présidente,




N. Ribeiro-Mengoli
La greffière,




C. Richard

La République mande et ordonne au préfet ... en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.