Tribunal Administratif de Bordeaux, 03/12/2024, n° 2204989

Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 16 septembre 2022, M. A B doit être regardé comme demandant au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 7 février 2022 par laquelle le directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) a fixé le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et le montant du complément indemnitaire annuel (CIA) qui lui ont été attribués au titre de l'année 2021, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 13 mai 2022 ;
2°) d'enjoindre au ministre chargé de la transition écologique de fixer, au titre de l'année 2021, le montant de son IFSE à 14 553,47 euros et le montant de son CIA à 1 050 euros et de procéder au rappel d'indemnités correspondant dans un délai qui ne saurait excéder deux mois.
Il soutient que :
Sur la décision fixant le montant de son IFSE au titre de 2021 :
- le ministère chargé de la transition écologique n'a publié aucune note de gestion tant en ce qui concerne la gestion de l'indemnité spécifique de service (ISS) au titre de l'année 2020 qu'en ce qui concerne le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) au titre de l'année 2021, privant les services de toute directive ;
- la notification du montant de l'ISS qui lui a été attribuée au titre de 2020, sur lequel est fondé le montant de l'IFSE attribuée en 2021, n'est intervenue qu'en 2022 alors qu'elle aurait dû intervenir avant la fin de l'année 2021 ;
- la notification du montant de l'IFSE et du CIA attribués au titre de 2021 est intervenue postérieurement à celle de la décision fixant son ISS pour l'année 2020 et ne fait pas clairement apparaître le CMI retenu pour le calcul de l'IFSE attribuée, ce qui ne permet pas d'en vérifier le montant, de sorte que ces notifications sont inintelligibles et ont méconnu le principe de sécurité juridique et le principe d'égalité de traitement ;
- le maintien de son coefficient de modulation individuelle (CMI) en-dessous de 1 sans que sa manière de servir le justifie a méconnu le principe d'égalité en le plaçant dans une situation différente de celle des agents promus en 2021 et se trouvant dans la même situation au 31 décembre 2021 et en ne prenant pas en compte son affectation le 1er janvier 2021 comme un évènement de carrière survenu au cours de l'année 2021 ;
- la notification du montant de l'ISS qui lui a été attribué au titre de 2020 n'est intervenue qu'en 2022 alors qu'elle aurait dû intervenir avant la fin de l'année 2021 ;
- la notification du montant de son IFSE pour 2021 fait référence à des montants de prime de service et de rendement (PSR) relatifs à l'année 2021, en méconnaissance de l'article 3 du décret n° 2021-1681 du 16 décembre 2021, qui a exclu les ingénieurs des travaux publics de l'Etat du champ d'application de cette prime à compter du 1er janvier 2021 ;
- son CMI a été maintenu en-dessous de 1 sans que sa manière de servir le justifie ;
- il a subi un préjudice dès lors qu'il aurait dû, comme les ingénieurs ayant connu des évènements de carrière identiques et se trouvant dans la même situation que lui au 31 décembre 2021, obtenir une IFSE de 14 553,47 euros et non de 11 345,57 euros et que cette perte de rémunération se répercutera durablement dans le temps ;
Sur la décision fixant le montant de son CIA au titre de 2021 :
- cette décision a méconnu l'article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 dès lors que le montant du CIA qui lui a été attribué au titre de l'année 2021 ne lui a été notifié que le 13 avril 2022 alors que cette notification aurait dû intervenir avant le 31 décembre 2021 ;
- cette décision a méconnu l'article 4 du décret précité du 20 mai 2014 et l'article 55 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le montant de son complément indemnitaire annuel pour 2021 correspond à une manière de servir " insuffisante " et ne tient pas compte de l'appréciation portée sur sa manière de servir dans le compte rendu de son entretien professionnel au titre de l'année 2020 ;
- la note de gestion du 3 août 2021 lui est applicable dès lors que les décrets des 5 novembre et 16 décembre 2021 ont étendu l'application du RIFSEEP à l'ensemble des ingénieurs des travaux publics de l'Etat, qui doivent bénéficier d'une unité de traitement et que ceux-ci devaient se voir appliquer les mêmes règles d'attribution du CIA ;
- il aurait dû se voir attribuer une somme de 1 050 euros au titre du CIA pour 2021, correspondant à une manière de servir satisfaisante.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 octobre 2024, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.
La requête a été communiquée au ministre chargé de la transition écologique, qui n'a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 2003-799 du 25 août 2003 ;
- le décret n° 2005-631 du 30 mai 2005 ;
- le décret n° 2009-1558 du 15 décembre 2009 ;
- le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 ;
- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;
- le décret n° 2021-1681 du 16 décembre 2021 ;
- l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement ;
- l'arrêté du 5 novembre 2021 portant application au corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat et aux emplois d'ingénieur en chef des travaux publics de l'Etat du 1er groupe et du 2e groupe des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Jaouën,
- et les conclusions de Mme Caste, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. A B est ingénieur des travaux publics de l'Etat (ITPE), et exerce les fonctions de chargé d'études écoconception et innovation au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). Par une décision du 7 février 2022, le directeur général du Cerema a fixé le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) à 13 825,80 euros et le montant de son complément indemnitaire annuel (CIA) à 365 euros pour l'année 2021. M. B doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la décision du 7 février 2022 ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 13 mai 2022.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la décision fixant le montant de l'IFSE de M. B pour l'année 2021 :
2. D'une part, aux termes de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, alors applicable : " () l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur gracieux direct () ". Aux termes de l'article 16 du décret du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'État : " Lorsque des régimes indemnitaires prévoient une modulation en fonction des résultats individuels ou de la manière de servir, ces critères sont appréciés par le chef de service au vu du compte rendu de l'entretien professionnel ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts et chaussées et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, alors applicable : " Les () ingénieurs des travaux publics de l'Etat () bénéficient, dans la limite des crédits ouverts à cet effet, d'une indemnité spécifique de service. / Cette indemnité leur est versée par leur administration d'emploi l'année civile suivant celle correspondant au service rendu par les agents concernés. () / L'année 2020 constitue la dernière année d'acquisition de droit à l'indemnité spécifique de service () ". Selon les termes de l'article 7 du même décret : " Les montants de l'indemnité spécifique de service susceptibles d'être servis peuvent faire l'objet de modulation pour tenir compte des fonctions exercées et de la qualité des services rendus dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique ". Enfin, il résulte des dispositions de l'article 3 de l'arrêté susvisé du 25 août 2003 que le coefficient de modulation individuelle prévu à l'article 7 du décret du 25 août 2003 est compris, pour les ingénieurs des travaux publics de l'Etat, entre 85 % et 115 % du taux moyen.
4. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que l'indemnité spécifique de service (ISS) peut être modulée sur la base d'un coefficient de modulation individuelle (CMI) tenant compte des fonctions exercées et de la qualité des services rendus par l'agent, laquelle est appréciée au vu de son compte rendu d'entretien professionnel au titre de l'année concernée.
5. Enfin, aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, () d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise () dans les conditions fixées par le présent décret. / Des arrêtés du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé désignent, après avis du comité technique compétent ou du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, des corps et emplois bénéficiant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise () ". Selon les termes de l'article 6 du même décret : " Lors de la première application des dispositions du présent décret, le montant indemnitaire mensuel perçu par l'agent au titre du ou des régimes indemnitaires liés aux fonctions exercées ou au grade détenu et, le cas échéant, aux résultats, à l'exception de tout versement à caractère exceptionnel, est conservé au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise jusqu'à la date du prochain changement de fonctions de l'agent, sans préjudice du réexamen au vu de l'expérience acquise prévu au 2° de l'article 3 ". Par un arrêté interministériel du 5 novembre 2021, les dispositions du décret du 20 mai 2014 ont été rendues applicables de manière rétroactive, à compter du 1er janvier 2021, au corps des ingénieurs des travaux publics de l'État, auxquels avait été jusqu'alors maintenu un régime indemnitaire propre, composé de l'ISS et de la prime de service et de rendement (PSR).
6. Il résulte de l'ensemble des dispositions précitées que le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) devant être servie aux ingénieurs des travaux publics de l'État au titre de l'année 2021, qui a constitué l'année de première application des dispositions précitées du décret du 20 mai 2014 à ces ingénieurs, devait être, en application des dispositions de l'article 6 du même décret, établi sur le fondement du régime indemnitaire dont ils bénéficiaient jusqu'au 31 décembre 2020, et notamment du montant de l'ISS attribuée au titre de l'année 2020, qui constituait la dernière année d'acquisition du droit à cette indemnité.
7. En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.
8. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 24 janvier 2022 par laquelle le directeur général du Cerema a fixé le CMI et le montant de l'ISS attribués à M. B pour l'année 2020 comporte les voies et délais de recours, de sorte que le délai de recours de deux mois prévu par l'article R. 421-1 du code de justice administrative était opposable au requérant. Ce dernier n'ayant pas contesté la décision du 24 janvier 2022 dans ce délai, il n'est pas recevable à invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de cette décision au soutien de ses conclusions à fin d'annulation de la décision du 7 février 2022 fixant le montant de son IFSE pour l'année 2021.
9. En deuxième lieu, la circonstance que la décision du 7 février 2022 fixant le montant de l'IFSE attribuée à M. B pour l'année 2021 aurait été notifiée tardivement est sans incidence sur la légalité de cette décision.
10. En troisième lieu, le moyen tiré de ce que la notification de la décision fixant l'IFSE attribuée à M. B pour l'année 2021 est intervenue postérieurement à celle de la décision fixant son ISS pour l'année 2020 et ne mentionne pas le coefficient de modulation individuelle retenu pour le calcul de l'indemnité spécifique de service est inopérant, aucune disposition législative ou réglementaire n'exigeant qu'une telle information soit portée à la connaissance de l'agent concomitamment à la notification de la décision en litige. Au demeurant, M. B a été informé du coefficient qui lui a été attribué pour l'année 2020 par une décision du 24 janvier 2022. Dès lors, ce moyen ne saurait être accueilli.
11. En quatrième lieu, si M. B soutient que la décision fixant son IFSE au titre de l'année 2021 est illégale du fait de l'absence de note de gestion tant en ce qui concerne la gestion de l'indemnité spécifique de service (ISS) au titre de l'année 2020 qu'en ce qui concerne le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) au titre de l'année 2021, aucune disposition législative ou réglementaire n'exige l'édiction de telles notes préalablement à la détermination du montant de l'indemnité accordée aux agents concernés. Il s'ensuit que ce moyen est inopérant et doit être écarté.
12. En cinquième lieu, conformément aux dispositions précitées de l'article 6 du décret du 20 mai 2014 et dès lors que le requérant ne conteste pas que la PSR lui a bien été versée au cours de l'année 2021 avant l'adhésion rétroactive du corps des ingénieurs des travaux publics de l'État au RIFSEEP, l'administration pouvait légalement en tenir compte pour calculer le montant annuel de son IFSE au titre de cette même année 2021 en dépit de la circonstance que ce corps a été rétroactivement exclu du bénéfice de la PSR à compter du 1er janvier 2021. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 3 du décret du 16 décembre 2021 doit être écarté.
13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 7 février 2022 en tant qu'elle fixe le montant de l'IFSE de M. B pour l'année 2021 et de la décision rejetant le recours gracieux qu'il a formé contre cette décision doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction qui en constituent l'accessoire.
En ce qui concerne la décision fixant le CIA de M. B pour l'année 2021 :
14. D'une part, l'article 4 du décret susvisé du 20 mai 2014 dispose que : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. / Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Le complément indemnitaire fait l'objet d'un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre ".
15. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article 5 de l'arrêté susvisé du 5 novembre 2021 que les montants annuels maximaux, mentionnés à l'article 4 du décret du 20 mai 2014, du complément indemnitaire annuel sont fixés à 8 280 euros pour le groupe 1, 7 110 euros pour le groupe 2, 6 350 euros pour le groupe 3 et 5 550 euros pour le groupe 4.
16. Il résulte de ces dispositions que le complément indemnitaire annuel est versé à titre facultatif et qu'il est, le cas échéant, modulé en fonction de l'engagement professionnel et de la manière de servir de l'agent concerné au vu de son compte-rendu d'entretien professionnel au titre de l'année concernée, dans la limite du montant maximal fixé pour chaque groupe de fonctions. En outre, si la manière de servir de l'agent ne peut être prise en compte que dans le cadre de son évaluation annuelle, son engagement professionnel peut toutefois être apprécié au regard d'autres critères.
17. En l'espèce, le Cerema fait valoir que compte tenu de la date de publication de l'arrêté du 5 novembre 2021 et de l'impossibilité matérielle de mener une campagne d'attribution du CIA en raison du calendrier de saisie des données de paie, le ministère de la transition écologique a mis en place, pour l'année 2021, un dispositif spécial pour calculer le régime indemnitaire de l'ensemble des corps techniques, énoncé dans un document intitulé " Bascule au RIFSEEP des corps techniques - modalités de la bascule technique 2021 " et édité par les ministères de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer le 15 décembre 2021, qui prévoit de fixer exceptionnellement des montants de CIA forfaitaires définis en fonction du corps et du grade, sans tenir compte de la quotité de temps de travail des agents et de leur manière de servir. Toutefois, si l'administration se prévaut de ce qu'il " n'était pas matériellement possible de prévoir une [campagne d'attribution du CIA] pour l'année 2021 " en raison du calendrier de paie et de " l'intérêt général qui s'attache à harmoniser le système indemnitaire existant dans la fonction public d'Etat, () de nature à justifier les mesures temporaires prises pour assurer une application transitoire et effective du RIFSEEP au corps des ingénieurs des travaux publics de l'Etat dès la première année ", les circonstances qu'elle fait valoir ne sauraient justifier le versement aux agents concernés d'un CIA présentant un caractère forfaitaire, sans aucune prise en compte de la manière de servir de l'agent concerné et de son engagement professionnel, en méconnaissance des normes supérieures citées aux points 14 et 15, lesquelles ne prévoient pas la possibilité, pour fixer le montant du CIA, de se fonder sur d'autres motifs. Dans ces conditions, le requérant est fondé à soutenir qu'en lui accordant un montant forfaitaire de 365 euros de CIA au titre de l'année 2021, le directeur général du Cerema a méconnu les dispositions de l'article 4 du décret du 20 mai 2014.
18. Par suite et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, M. B est fondé à demander l'annulation de la décision du directeur général du Cerema du 7 février 2022 en tant qu'elle lui accorde un CIA d'un montant de 365 euros, ainsi que de la décision implicite par laquelle cette autorité a rejeté son recours gracieux formé le 13 mai 2022 contre cette décision.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
19. Eu égard aux motifs du présent jugement, il y a seulement lieu d'enjoindre au directeur général du Cerema de réexaminer la valeur du CIA attribué à M. B au titre de l'année 2021 en tenant compte de sa manière de servir et de son engagement professionnel et de procéder, le cas échéant, au rappel d'indemnité correspondant, et ce dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.
D E C I D E:
Article 1er : La décision du directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement du 7 février 2022 en tant qu'elle accorde à M. B un CIA d'un montant de 365 euros au titre de l'année 2021 et la décision implicite par laquelle cette autorité a rejeté son recours gracieux formé le 13 mai 2022 contre cette décision sont annulées.
Article 2 : Il est enjoint au directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement de réexaminer la valeur du CIA attribué à M. B au titre de l'année 2021 en tenant compte de sa manière de servir et de son engagement professionnel et de procéder, le cas échéant, au rappel d'indemnité correspondant, et ce dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au ministre chargé de la transition écologique et au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement.
Délibéré après l'audience du 19 novembre 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Bourgeois, président,
- Mme Jaouën, première conseillère,
- M. Josserand, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2024.
La rapporteure,
S. JAOUËN Le président,
M. BOURGEOIS
La greffière,
I. MONTANGON
La République mande et ordonne au ministre chargé de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière