Tribunal Administratif de Strasbourg, 12/12/2024, n° 2207222

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 30 octobre 2022 et 3 avril 2024, M. A B, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision implicite de rejet par laquelle le directeur départemental des territoires du Bas-Rhin a refusé de réexaminer le montant de l'indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise (IFSE) alloué au titre des années 2020 et 2021, ensemble la décision du 1er septembre 2022 par laquelle le directeur départemental des territoires du Bas-Rhin a rejeté son recours gracieux ;
2°) d'annuler les notes de gestion des 6 août 2020, 3 août 2021 et 26 juillet 2022 relatives à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) pour les agents des MTE/MCTRCT/MM ;
3°) d'enjoindre au préfet du Bas-Rhin de procéder au réexamen du montant de son IFSE et de le revaloriser au niveau du plafond du groupe 3 des attachés principaux d'administration de l'État à compter de 2020 au titre de l'article 3.1° du décret du 20 mai 2014 et de lui verser les sommes dues assorties des intérêts légaux, ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet du
Bas-Rhin de procéder au réexamen du montant de son IFSE au titre de l'article 3.2° du décret du 20 mai 2014 ;
4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les décisions attaquées sont entachées d'erreur de droit au regard des 1° et 2° de l'article 3 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;
- elles sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
- elles traduisent une rupture d'égalité ;
- la décision du 1er septembre 2022 est entachée d'incompétence.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 octobre 2023, la préfète du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.
Le 14 novembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que le tribunal est incompétent pour statuer sur les conclusions à fin d'annulation des notes de gestion des 6 août 2020, 3 août 2021 et 26 juillet 2022 relatives à la mise en œuvre du RIFSEEP pour les agents des MTE/MCTRCT/MM en application des dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire enregistré le 17 novembre 2024, M. B a présenté des observations sur le moyen d'ordre public communiqué par le tribunal.
Le 14 novembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que le tribunal est susceptible de procéder à une substitution de base légale, les dispositions de la note de gestion du 6 août 2020 devant être substituées à celles de la note de gestion du 3 août 2021.
Par un mémoire enregistré le 17 novembre 2024, M. B a présenté des observations sur le moyen d'ordre public communiqué par le tribunal.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;
- l'arrêté du 30 décembre 2015 pris pour l'application aux agents du corps des techniciens supérieurs du développement durable des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État ;
- la note de gestion du 6 août 2020 relative à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel pour les agents du ministère de la transition écologique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Cormier,
- les conclusions de M. Guth, rapporteur public,
- les observations de M. B,
- et les observations de Mme C, représentant le préfet du Bas-Rhin.
Considérant ce qui suit :
1. M. B est attaché principal d'administration au sein de la direction départementale des territoires (DDT) du Bas-Rhin. Il a intégré la DDT le 1er janvier 2012 sur un poste de référent territorial " habitat " au sein du service aménagement durable des territoires. En 2014, il a été lauréat de l'examen professionnel d'attaché principal d'administration de l'État au titre de 2015. Il a alors été muté sur le poste de responsable du pôle prévention des risques à compter du 1er mai 2015, appartenant au groupe 3 des attachés d'administration de l'État. Depuis le 1er septembre 2020, M. B est affecté sur le poste d'adjoint au service " habitat ", appartenant également au groupe 3 des attachés d'administration de l'État. Estimant qu'aucune décision de réexamen du montant de son IFSE n'est intervenue à l'occasion de son changement de poste au 1er septembre 2020, M. B a, par lettre du 11 février 2022, demandé au DDT du Bas-Rhin de réexaminer le montant de son IFSE versées au titre des années 2020 et 2021, ainsi que celui des années postérieures. Une décision implicite de rejet est née le 1er septembre 2022, confirmée par une décision expresse en date du 1er septembre 2022.
Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation des notes de gestion des 6 août 2020, 3 août 2021 et 26 juillet 2022 relatives à la mise en œuvre du RIFSEEP pour les agents des MTE/MCTRCT/MM :
2. Aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'État est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : () 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale ; () ".
3. En application de ces dispositions, M. B ne peut utilement demander l'annulation des notes de gestion des 6 août 2020, 3 août 2021 et 26 juillet 2022 relatives à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) pour les agents des MTE/MCTRCT/MM devant le tribunal. Ses conclusions en ce sens doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
4. D'une part, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs des services. S'y ajoutent les prestations familiales obligatoires () ". Aux termes de l'article 1er du décret 2014-513 du 20 mai 2014 : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret. () ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service. Le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est mensuel. ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise fait l'objet d'un réexamen : 1° En cas de changement de fonctions ; 2° Au moins tous les quatre ans, en l'absence de changement de fonctions et au vu de l'expérience acquise par l'agent ; 3° En cas de changement de grade à la suite d'une promotion. ". Aux termes de l'article 2 de la circulaire du 5 décembre 2014 relative à la mise en œuvre du RIFSEEP : " () La prise en compte de l'expérience professionnelle acquise par un agent constitue la nouveauté majeure de ce nouveau dispositif indemnitaire. Le montant de l'IFSE fera ainsi l'objet d'un réexamen en cas de changement de groupe de fonctions avec davantage d'encadrement, de technicité ou de sujétions, afin d'encourager la prise de responsabilité mais également : - en cas de mobilité vers un poste relevant d'un même groupe de fonctions () ".
5. D'autre part, aux termes de l'article Partie 2.III.B.2 de la note de gestion du 6 août 2020 relative à la mise en œuvre du RIFSEEP pour les agents des MTE/MCTRCT/MM, D : " () 2. Changement de poste au sein d'un même groupe de fonctions : () Le montant de l'IFSE de l'agent augmente à hauteur de la variation d'IFSE définie au sein l'annexe 4.3. La mutation doit remplir les conditions suivantes : - elle doit se matérialiser en administration centrale, par un changement de service d'affectation ou en service déconcentré, par un changement de service d'affectation ou de résidence administrative ; - le poste précédent doit avoir été occupé au moins 3 ans. Dans le cas contraire, le changement de poste n'entraine aucune évolution du niveau d'IFSE, ni à la hausse ni à la baisse () ".
En ce qui concerne la substitution de base légale :
6. Il ressort des pièces du dossier que le directeur départemental des territoires du
Bas-Rhin a refusé de réexaminer le montant de l'IFSE de M. B en application des dispositions de la note de gestion du 3 août 2021. Toutefois, les dispositions de cette note n'étaient applicables qu'aux situations de changement de poste à compter du 1er janvier 2021.
7. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.
8. En l'espèce, la décision attaquée trouve son fondement légal dans les dispositions de la note de gestion du 6 août 2020 relative à la mise en œuvre du RIFSEEP pour les agents des MTE/MCTRCT/MM, qui peuvent être substituées aux dispositions de la note de gestion du 3 août 2021, dès lors que cette substitution de base légale n'a pour effet de priver l'intéressé d'aucune garantie et que le directeur départemental des territoires du Bas-Rhin dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre de ces deux dispositions.
En ce qui concerne l'exception d'illégalité :
9. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger.
10. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique.
11. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé [] ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.
12. Il ressort des pièces du dossier que la note de gestion du 6 août 2020 relative à la mise en œuvre du RIFSEEP pour les agents des MTE/MCTRCT/MM ajoute une condition au réexamen en raison d'un changement de poste, en exigeant " en service déconcentré, un changement de service d'affectation ou de résidence administrative ". En l'espèce, en posant une condition cumulative supplémentaire, le ministre de l'écologie a méconnu les dispositions de l'article 3 du décret 2014-513 du 20 mai 2014. Par suite, M. B est fondé à soutenir que le directeur départemental des territoires du Bas-Rhin a entaché sa décision de refus de réévaluer le montant de son IFSE à l'occasion de son changement de poste d'une erreur de droit.
13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. B est fondé à demander l'annulation des décisions en litige.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
14. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".
15. Eu égard au motif d'annulation retenu, l'exécution du présent jugement implique seulement, par application des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, que le directeur départemental des territoires du Bas-Rhin procède au réexamen du montant de l'IFSE de M. B à compter du 1er septembre 2020, dans un délai qu'il convient de fixer à trois mois à compter de la notification de la présente décision.
Sur les frais liés au litige :
16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La décision implicite de rejet née le 17 avril 2022 et la décision du 1er septembre 2022 du directeur départemental des territoires du Bas-Rhin sont annulées.
Article 2 : Il est enjoint au directeur départemental des territoires du Bas-Rhin de réexaminer le montant de l'IFSE de M. B à compter du 1er septembre 2020, dans un délai de trois mois.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin.
Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024, à laquelle siégeaient :
M. Gros, président,
Mme Deffontaines, première conseillère,
M. Cormier, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.
Le rapporteur,
R. CORMIER
Le président,
T. GROSLe greffier,
P. SOUHAIT
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,