Tribunal Administratif de la Guadeloupe, 28/09/2023, n° 2200773

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 juillet 2022 et le 29 juillet 2023, Mme A B, représentée par Me Mazza, demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 20 janvier 2022 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et de prendre en charge, sur le fondement des dispositions de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique et du décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017, les frais exposés dans le cadre d'instances relatives au harcèlement moral dont elle s'estime victime ;
3°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale de ses travailleurs, sur le fondement des dispositions de l'article L. 4121-1 du code du travail ;
4°) d'ordonner une mission d'inspection au sein de l'établissement par un organisme extérieur et impartial ;
5°) de condamner l'Etat, au titre de la responsabilité pour faute, à lui verser une somme de 30 000 euros en réparation des préjudices subis du fait des agissements de harcèlement moral et de manquement à l'obligation de protection subséquente ;
6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;
- elle est entachée de vice de procédure dès lors que l'administration ne pouvait pas déplacer Mme B sur une mission temporaire sans mettre préalablement en œuvre la procédure d'orientation et de traitement des signalements prévue par les dispositions du décret du 13 mars 2020 ;
- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique n'exigent pas que la situation de harcèlement moral ne vise qu'une seule victime et que cette situation peut relever d'un système managérial ;
- elle est entachée d'erreur d'appréciation dès lors qu'elle a apporté des éléments de nature à faire présumer qu'elle a fait l'objet d'agissements répétés de harcèlement moral et démontre la dégradation de son état de santé, et que l'administration n'apporte pas la preuve de ce que les agissements soulevés par Mme B seraient étrangers à toute situation de harcèlement moral ;
- le garde des sceaux, ministre de la justice a commis une double faute de nature à engager sa responsabilité en changeant Mme B d'affectation sans avoir diligenté d'enquête interne préalable et en ne prenant pas les mesures nécessaires afin d'assurer la sécurité des agents concernés, malgré la reconnaissance d'un climat dégradé et pathogène au sein du service ;
- ces fautes liées au harcèlement moral subi et au manquement à l'obligation de protection de son employeur ont porté atteinte à sa santé mentale et à sa dignité, ce qui lui a causé des préjudices évalués à un montant total de 30 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 août 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.
Il soutient :
- à titre principal, que la requête est tardive et, par suite, irrecevable ;
- à titre subsidiaire, que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.
Un mémoire a été enregistré le 8 septembre 2023 pour Mme B et n'a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Un mémoire a été enregistré le 11 septembre 2023 pour le garde des sceaux, ministre de la justice, et n'a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Le Roux,
- les conclusions de M. Sabatier-Raffin, rapporteur public,
- et les observations de Mme B.
Le garde des sceaux, ministre de la justice, n'était ni présent ni représenté.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B, éducatrice en établissement de placement, est affectée à l'unité éducative d'hébergement collectif du Lamentin en Guadeloupe depuis le 1er septembre 2017. Par un courrier du 15 novembre 2021, elle a demandé au garde des sceaux, ministre de la justice, que lui soit accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par une décision du 20 janvier 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par un courrier électronique du 22 mars 2022, elle a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision et a demandé à être indemnisée des préjudices subis du fait des manquements fautifs de l'administration. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur son recours. Par la présente requête, Mme B doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler la décision du garde des sceaux, ministre de la justice, du 20 janvier 2022, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, et de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices subis du fait de l'illégalité de ces décisions et du manquement à son obligation de protection.
Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions de refus d'octroi de la protection fonctionnelle :
En ce qui concerne la légalité externe :
2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision du 20 janvier 2022 a été signée par Mme D C, cheffe du bureau des relations sociales et des statuts, pour le garde des sceaux, ministre de la justice, et par délégation pour la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse. Par une décision du 6 avril 2021, régulièrement publiée au journal officiel de la république française n° 0089 du 15 avril 2021, et accessible tant au juge qu'aux partie, la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse a donné délégation à Mme C à l'effet de signer au nom du garde des sceaux, ministre de la justice, tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets, dans les limites de ses attributions. Il en résulte que Mme C avait notamment compétence à l'effet de signer la décision attaquée, qui n'est pas un décret. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision contestée doit être écarté.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 quater A de la loi du 13 juillet 1983 : " Les administrations, collectivités et établissements publics mentionnés à l'article 2 mettent en place un dispositif de signalement qui a pour objet de recueillir les signalements des agents qui s'estiment victimes d'atteintes volontaires à leur intégrité physique, d'un acte de violence, de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel, d'agissements sexistes, de menaces ou de tout autre acte d'intimidation et de les orienter vers les autorités compétentes en matière d'accompagnement, de soutien et de protection des victimes et de traitement des faits signalés./ () Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles le dispositif peut être mutualisé ainsi que les exigences en termes de respect de la confidentialité et d'accessibilité du dispositif. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 13 mars 2020 relatif au dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d'agissements sexistes dans la fonction publique : " Le dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel et des agissements sexistes prévu par l'article 6 quater A de la loi du 13 juillet 1983 susvisée comporte : 1° Une procédure de recueil des signalements effectués par les agents s'estimant victimes ou témoins de tels actes ou agissements ; 2° Une procédure d'orientation des agents s'estimant victimes de tels actes ou agissements vers les services et professionnels compétents chargés de leur accompagnement et de leur soutien ; 3° Une procédure d'orientation des agents s'estimant victimes ou témoins de tels actes ou agissements vers les autorités compétentes pour prendre toute mesure de protection fonctionnelle appropriée et assurer le traitement des faits signalés, notamment par la réalisation d'une enquête administrative. ".
4. En l'espèce, Mme B doit être regardée comme soutenant que la procédure suivie par le garde des sceaux, ministre de la justice, avant l'adoption de la décision rejetant sa demande de protection fonctionnelle en litige est irrégulière, faute pour l'administration d'avoir diligenté une enquête interne suite au dépôt de sa demande de protection fonctionnelle et préalablement à son changement d'affectation, eu égard aux faits de harcèlement moral sur lesquels celle-ci reposait. Toutefois, si Mme B se prévaut des dispositions du décret du 13 mars 2020, lesquelles sont relatives à la mise en place d'un dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d'agissements sexistes prévoyant une procédure d'orientation vers les autorités compétentes, ces dispositions ne sauraient être regardées comme instituant une obligation pour l'administration de procéder à une enquête administrative dans le cadre de l'instruction d'une demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle. En outre, Mme B n'atteste pas ne pas avoir été en mesure de saisir les autorités compétentes mentionnées à l'article 1er du décret précité. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté comme inopérant.
En ce qui concerne la légalité interne :
5. D'une part, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dont les dispositions ont été reprises en substance à l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel () ". Aux termes du IV de l'article 11 de la même loi, dont les dispositions ont été reprises en substance aux articles L. 134-1 à L. 134-4 du code général de la fonction publique : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. () ". Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.
6. D'autre part, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.
7. En l'espèce, en premier lieu, il ne ressort pas des termes de la décision attaquée que le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté la demande de protection fonctionnelle de la requérante au motif qu'elle ne serait pas la seule victime des agissements dont elle se prévaut et qu'une situation de harcèlement moral ne pourrait pas résulter d'un système managérial. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté comme manquant en fait.
8. En second lieu, il ressort des termes de la demande de Mme B du 15 novembre 2021, qu'elle a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle à son supérieur hiérarchique en raison de huit motifs, à savoir la transmission répétée de plannings à fréquence hebdomadaire constituant une entrave à l'organisation de sa vie privée, le traitement de ses demandes de congés en dehors du cadre juridique qui régit l'activité des fonctionnaires, le traitement de son accident de service du 11 novembre 2020 en dehors du cadre réglementaire encadrant la prévention et la gestion des situations de violence au sein des établissements et services de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, la réalisation de son évaluation professionnelle 2021 dans des conditions particulièrement défavorables, l'absence de traitement de sa demande de congé de formation professionnelle, l'exposition volontaire à une collègue qui a manifesté des comportements agressifs à son encontre, la posture discriminante à son endroit de sa responsable hiérarchique caractérisée par l'absence de soutien comparativement à l'accompagnement apporté à l'un de ses collègues se trouvant dans une situation similaire à la sienne, les comportements humiliants et les propos dénigrants de la responsable de son unité et la passivité de la direction territoriale de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse face à cette situation.
9. En l'espèce, il est tout d'abord constant que l'ensemble des emplois du temps de travail sont réalisés de façon hebdomadaire au sein de l'unité de la requérante et sont transmis tardivement aux intéressés. Si cette situation, qui concerne indistinctement l'ensemble des agents du service, révèle une organisation défectueuse de ce service, cette circonstance ne permet pas en elle-même de faire présumer l'existence d'un contexte de harcèlement moral à l'encontre de la requérante. De plus, il est constant que cette situation ne résulte pas d'une méthode de gestion volontaire du service et n'est ainsi pas de nature à caractériser une situation de harcèlement dit managérial, dont se prévaut la requérante. Il ressort, de plus, des pièces du dossier que la requérante a été nommée en avril 2021 afin de participer à un groupe de travail en charge de la gestion et de l'amélioration des plannings des agents de l'établissement, ce qui démontre la recherche de solutions à cette situation par l'employeur de la requérante. Dans le même sens, si la requérante soutient que l'absence de traitement prioritaire de sa situation en comparaison avec celle de ses collègues non chargés de famille résulterait d'une intention de nuire de la part de sa hiérarchie, elle ne le démontre pas suffisamment dès lors qu'elle soutient elle-même que ce traitement est consécutif à l'organisation tardive des emplois du temps des agents du service. Il ressort en outre de plusieurs messages échangés avec sa supérieure hiérarchique directe qu'au moins dix éducateurs, sur les dix-huit du service, sont chargés de famille et qu'il lui était nécessaire de prendre en compte les nécessités du service lors de l'octroi des congés de chacun des agents, en refusant notamment à la requérante de poser ses congés à cheval sur deux semaines. Enfin, dans ce contexte de dysfonctionnement du service, l'absence de traitement de sa demande de congé de formation professionnelle par la responsable de l'unité éducative, pour regrettable qu'elle soit, constitue à cet égard un incident isolé dès lors, notamment, que sa demande était constituée par deux mails datés du mois de mars 2021, et n'ont pas été réitérées.
10. Concernant le traitement de l'incident survenu au sein du service le 11 novembre 2020, la circonstance que la responsable d'unité éducative, qui n'avait en tout état de cause pas à se déplacer sur site, lui ait transmis certains documents relatifs à la procédure à suivre en cas d'accident de service qui étaient totalement vierges révèle encore une fois certains dysfonctionnements dans la gestion de l'unité dans laquelle était affectée la requérante, tel que le soutien le garde des sceaux, ministre de la justice. Toutefois, ce manquement ne saurait révéler par lui-même une intention de nuire à la requérante. En outre, l'apposition d'un commentaire sur sa déclaration d'accident de service par la responsable de l'unité indiquant que cet incident n'était pas imputable au service, relève de l'exercice normal de son pouvoir hiérarchique.
11. Quant à la réalisation de l'évaluation professionnelle 2021 de la requérante, s'il n'est pas opportun qu'elle se soit déroulée à partir de 23 heures, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'elle se serait opposée à ce tel déroulé. Ainsi, alors que la requérante ne conteste pas que cet horaire ait été choisi afin de correspondre à la fin de son service dans le but de faciliter son emploi du temps, comme le soutient la décision attaquée, il ne ressort pas des pièces du dossier que sa supérieure aurait par ces circonstances excédé l'exercice normal de son pouvoir hiérarchique. En outre, le contenu même de ce compte rendu d'entretien professionnel, dont la requérante ne conteste pas utilement la matérialité, relève du simple exercice du pouvoir hiérarchique de la responsable d'unité éducative et ne révèle aucunement une situation de harcèlement moral.
12. La circonstance que, durant le mois d'octobre, la requérante ait été positionnée sur certains services en commun avec une collègue qui aurait manifesté des comportements agressifs à son égard à deux reprises aux mois d'avril et de mai 2021, ne saurait excéder l'exercice normal du pouvoir hiérarchique de la responsable de l'unité, laquelle est chargée d'organiser le service de manière à assurer la continuité du service public. Ainsi, la requérante, qui ne démontre pas que cette situation n'était pas rendue nécessaire pour les besoins du service, n'est pas fondée à soutenir qu'elle caractériserait une situation de harcèlement moral. Il ressort de plus des pièces du dossier que la hiérarchie n'a pas ignoré cette situation dès lors qu'elle a tenté d'organiser, à sa demande, deux médiations entre les agents concernés, auxquelles Mme B n'a finalement pas pu se présenter. En outre, comme l'argumente la décision attaquée, la convocation de Mme B à un entretien visant à recueillir ses explications au sujet d'un incident survenu pendant son service au mois d'avril 2021, n'est pas révélatrice d'une procédure disciplinaire abusive mais exprime l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.
13. De plus, si la requérante se prévaut d'un comportement général d'humiliation et de dénigrement de la part de la responsable d'unité éducative, qui ne lui dirait plus bonjour et lui reprocherait ouvertement ses arrêts de travail, les éléments qu'elle produit au dossier ne sont pas suffisants pour permettre d'estimer que sa responsable aurait eu des agissements ou des attitudes destinées à dégrader ses conditions de travail ou à porter atteinte à sa santé, en violation des dispositions précitées de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983.
14. Enfin, si la requérante évoque la passivité de la direction de l'établissement face à sa situation, elle n'apporte aucun élément permettant de présumer que ce comportement serait constitutif de harcèlement moral. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que, le 7 décembre 2021, suite aux signalements de Mme B, elle a été affectée par ordre de mission dans une autre unité au sein de la protection judiciaire de la jeunesse, et qu'un contrôle de son ancienne unité a été diligenté par la direction interrégionale île de France - Outre-mer en vue de la formulation de préconisations et d'actions à mener, notamment le recrutement au poste de direction de l'établissement du Lamentin.
15. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les faits dénoncés par Mme B, pris isolément ou dans leur ensemble, ne sont pas de nature à faire présumer que cette dernière aurait subi une situation de harcèlement moral de la part de sa hiérarchie. La requérante n'est ainsi pas fondée à soutenir que la décision du 20 janvier 2022 n'apporterait pas la preuve contraire de ce que chacun des agissements qu'elle dénonce serait étranger à tout harcèlement moral.
16. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du garde des sceaux, ministre de la justice, du 20 janvier 2022, et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires :
17. En l'espèce, d'une part, il résulte de ce qui a été exposé précédemment que, en l'absence d'illégalité fautive de la décision du 27 septembre 2018 et en l'absence de caractérisation d'une situation de harcèlement moral, l'Etat n'a commis aucune illégalité en refusant d'octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle à Mme B. Par suite, la requérante n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité de l'Etat à raison du harcèlement moral quelle aurait subi, ni pour manquement de l'Etat à son obligation de protection.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
18. L'exécution du présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation et d'indemnisation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme B doivent être rejetées, ainsi que celles à fin d'ordonner la réalisation d'une mission d'inspection au sein de l'établissement, qui ne relèvent en tout état de cause pas de l'office du juge administratif, auquel il n'appartient pas de faire œuvre d'administrateur.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à Mme B la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et le garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 14 septembre 2023, à laquelle siégeaient :
M. Gouès, président,
Mme Le Roux, conseillère,
Mme Sollier, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 septembre 2023.
La rapporteure,Le président,
SignéSigné
J. LE ROUXS. GOUÈS
La greffière,
Signé
L. LUBINO
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière en Chef,
Signé
M-L CORNEILLE