Cour administrative d'appel de Toulouse, 25/04/2023, n° 21TL01161

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B A a demandé au tribunal administratif de Nîmes :
A titre principal :
1°) d'annuler la décision implicite du ministre de la justice rejetant sa demande du 2 août 2018 tendant à la requalification de son contrat de collaborateur occasionnel du service public en agent contractuel non titulaire de droit public ;
2°) d'enjoindre au ministre de la justice de reconstituer sa carrière et de le rétablir dans ses droits pour son emploi occupé du 21 février 2002 au 31 mai 2018 ;
3°) de condamner l'Etat au paiement de toutes les conséquences pécuniaires en résultant, concernant notamment le versement des cotisations sociales obligatoires auprès de l'Urssaf et de l'Ircantec ;
4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 200 000 euros en réparation de ses préjudices ;
A titre subsidiaire :
5°) d'annuler la décision implicite du ministre de la justice rejetant sa demande du 2 août 2018 tendant à la régularisation de sa situation auprès du régime général de la sécurité sociale et de l'Ircantec pour la période du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 ;
6°) d'enjoindre au ministre de la justice de le rétablir dans ses droits à pension de retraite générale et complémentaire auprès de la caisse de retraite de la sécurité sociale et de l'Ircantec et de procéder au versement des cotisations de retraites afférentes à son activité pour la période du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 ;
7°) d'enjoindre à l'Urssaf de Provence-Alpes-Côte d'Azur de calculer le montant des cotisations sociales dues par l'Etat pour la période allant du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 ;
8°) de condamner la Carsat Sud Est et l'Ircantec à procéder au paiement de ses pensions de retraite générale et complémentaire ou, dans l'hypothèse où elles ne pourraient légalement régulariser l'arrérage de ses pensions de retraite générale et complémentaire, de condamner l'Etat au paiement des dites pensions ;
9°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice ;
10°) de mettre une somme de 6 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1803752 du 26 janvier 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 23 mars 2021 sous le n° 21MA01161 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 16 janvier 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL01161, M. B A, représenté par la SELARL SG Avocats, agissant par Me Gherzouli, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 26 janvier 2021 ;
2°) à titre principal, d'annuler la décision implicite du ministre de la justice rejetant sa demande du 2 août 2018 tendant à la requalification de son contrat de collaborateur occasionnel du service public en agent contractuel non titulaire de droit public ;
3°) d'enjoindre au ministre de la justice de reconstituer sa carrière et de le rétablir dans ses droits pour son emploi occupé du 21 février 2002 au 31 mai 2018 ;
4°) de condamner l'Etat au paiement de toutes les conséquences pécuniaires en résultant, concernant notamment le versement des cotisations sociales obligatoires auprès de l'Urssaf et de l'Ircantec, et de lui verser la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence ;
5°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision implicite du ministre de la justice rejetant sa demande du 2 août 2018 tendant à la régularisation de sa situation auprès du régime général de la sécurité sociale et de l'Ircantec pour la période du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 ;
6°) d'enjoindre au ministre de la justice de le rétablir dans ses droits à pension de retraite générale et complémentaire auprès de la caisse de retraite de la sécurité sociale et de l'Ircantec et de procéder au versement des cotisations de retraites afférentes à son activité pour la période du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 ;
7°) de condamner l'Etat à procéder au versement des cotisations de retraites afférentes à son activité pour la période allant du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 auprès de l'Urssaf et de l'Ircantec ;
8°) de condamner l'Etat à venir se substituer à la Carsat Sud Est et à l'Ircantec, dans le cas où ces dernières ne peuvent légalement régulariser l'arrérage de ses pensions de retraite générale et complémentaire au paiement desdites pensions ;
9°) de condamner l'Etat à lui verser la somme 10 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de la privation de son droit à percevoir une pension de retraite complète ;
10°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'Etat a commis une faute en raison de l'absence de versement de ses cotisations et contributions sociales obligatoires au titre de la période allant du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 ;
- son action fondée sur les dispositions de l'article L. 142-3 du code de la sécurité sociale, est présentée devant une juridiction compétente pour en connaître ;
A titre principal :
- il est recevable à demander l'annulation de la décision implicite de refus du ministre de la justice en ce qu'elle emporte rejet de sa demande tendant à la requalification de son statut en agent contractuel non-titulaire de droit public de l'Etat occupant un emploi permanent ;
- cette décision est entachée d'illégalité manifeste dès lors qu'il satisfait aux conditions lui permettant d'être regardé comme un agent non titulaire au sens du décret du 17 janvier 1986, compte tenu de la durée, du volume et du contenu des missions qui lui ont été confiées et de l'existence d'un lien de subordination ; il a répondu à un besoin permanent de la justice, et non à des actions ponctuelles et limitées dans le temps ;
- il est recevable et fondé à solliciter l'indemnisation de son préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence en raison du détournement de pouvoir commis par le ministre de la justice, qui a eu pour effet la privation de ses droits pendant 16 ans ;
- sa demande indemnitaire préalable ne nécessitait pas d'être chiffrée ;
A titre subsidiaire :
- si la cour venait à rejeter sa demande de requalification de son statut, elle ne saurait rejeter ses demandes tendant au rétablissement dans ses droits à pension de retraite générale et complémentaire au titre de son statut de collaborateur occasionnel ;
- la juridiction administrative est compétente à connaître de sa demande d'affiliation au régime général et complémentaire de retraite en vertu des dispositions de l'article L. 142-3 du code de la sécurité sociale ;
- la responsabilité de l'Etat du fait de sa carence fautive dans l'affiliation au régime de sécurité sociale et dans le précompte des cotisations est engagée en ce que le ministre de la justice était réglementairement tenu, en sa qualité d'employeur, de procéder au versement des cotisations de sécurité sociale et de retraite ;
- il ne perçoit aucune pension de retraite générale ou complémentaire au titre de son activité de délégué du procureur et doit être indemnisé à hauteur de 10 000 euros du fait de la privation de son droit à percevoir une pension de retraite complète.
Une mise en demeure de produire un mémoire en défense a été adressée, le 17 novembre 2021, au garde des sceaux, ministre de la justice, restée sans réponse.
Par une ordonnance en date du 16 janvier 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. A.
Par ordonnance du 9 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 4 mars 2022.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de procédure pénale ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 ;
- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;
- le décret n° 2000-35 du 17 janvier 2000 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure,
- et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. A, gendarme à la retraite, a exercé les fonctions de délégué du procureur de la République auprès du tribunal de grande instance d'Avignon du 21 février 2002 au 2 juin 2018. Par lettre du 2 août 2018 reçue le 7 août 2018, il a demandé au ministre de la justice de régulariser sa situation auprès du régime général de sécurité sociale et de l'Ircantec, et de leur verser les cotisations afférentes pour la période du 21 février 2002 au 31 décembre 2015. M. A a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision par laquelle le ministre de la justice a implicitement rejeté sa demande du 2 août 2018 tendant à la requalification de son contrat de collaborateur occasionnel du service public en agent contractuel non titulaire de droit public, d'enjoindre au ministre de reconstituer sa carrière et de le rétablir dans ses droits pour son emploi occupé jusqu'au 31 mai 2018, de condamner l'Etat au paiement de toutes les conséquences pécuniaires en résultant, concernant notamment le versement des cotisations sociales obligatoires, et de lui verser la somme de 200 000 euros en réparation de ses préjudices. Par un jugement du 26 janvier 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. M. A qui relève appel de ce jugement, a limité ses prétentions indemnitaires à la somme de 10 000 euros.
Sur la régularité du jugement :
En ce qui concerne les conclusions tendant à la régularisation de la situation de M. A auprès du régime général de la sécurité sociale et de l'Ircantec :
2. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale, dans ses dispositions applicables au litige : " Il est institué une organisation du contentieux général de la sécurité sociale. Cette organisation règle les différends auxquels donne lieu l'application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole, et qui ne relèvent pas, par leur nature, d'un autre contentieux. ". En vertu de l'article L. 142-2 du même code, dans ses dispositions applicables au litige : " Le tribunal des affaires de sécurité sociale connaît en première instance des litiges relevant du contentieux général de la sécurité sociale () ".
3. Il résulte de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale que les juridictions instituées par cet article sont compétentes pour connaître des litiges auxquels donne lieu l'application de la législation sur la sécurité sociale qui ne relèvent pas, par leur nature, d'un autre contentieux. Il en est ainsi même dans le cas où les décisions contestées sont prises par une autorité administrative, dès lors que ces décisions sont inhérentes à la gestion d'un régime de sécurité sociale. En ce qui concerne notamment les fonctionnaires ou agents de l'Etat ou des collectivités publiques, le critère de la compétence des organismes du contentieux de la sécurité sociale est lié, non à la qualité des personnes en cause mais à la nature même du différend. Dès lors, les litiges relatifs à l'application à ces agents du régime de sécurité sociale, qu'il s'agisse du régime général ou d'un régime spécial, échappent à la juridiction administrative, celle-ci ne pouvant connaître que des litiges portant sur des prestations ou avantages inhérents à leur statut.
4. La demande présentée par M. A tendait notamment à l'annulation de la décision par laquelle le ministre de la justice a implicitement rejeté sa demande du 2 août 2018, portant sur la régularisation de sa situation auprès du régime général de la sécurité sociale et de l'Ircantec, en sa qualité de collaborateur occasionnel du service public de la justice. Ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, ces conclusions ne ressortissent pas à la compétence des juridictions administratives.
En ce qui concerne les conclusions tendant à la requalification du contrat de M. A :
5. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () ".
6. Il ressort des pièces du dossier que la demande adressée le 2 août 2018 par M. A au ministre de la justice qui mentionnait comme objet : " demande de régularisation auprès du régime général de sécurité sociale et de l'Ircantec et versement des cotisations afférentes ", reprenait les termes de cette demande en faisant état de l'historique de sa situation administrative et fiscale depuis son habilitation en qualité de délégué du procureur de la République le 23 novembre 2001, de ses démarches auprès des organismes sociaux, et concluait en demandant à être rétabli dans ses droits au titre des cotisations et contributions sociales dues sur les rémunérations qui lui ont été versées de 2002 à 2006 s'agissant de l'Urssaf et de l'Ircantec, et de 2007 à 2015 s'agissant de l'Ircantec. S'il évoquait également son statut de collaborateur occasionnel de service public, en faisant état de ce que les conditions d'exercice de sa mission pourraient permettre de le considérer comme un agent contractuel non-titulaire, il n'a cependant pas expressément formulé de demande tendant à une telle requalification. Par suite, le ministre de la justice ne peut être regardé comme ayant implicitement rejeté une demande de M. A visant à la requalification de son contrat. En l'absence de décision prise par l'autorité administrative sur ce point et ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, les conclusions de M. A tendant à la requalification de son contrat sont irrecevables.
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :
7. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " () Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".
8. Pour rejeter la demande présentée par M. A comme irrecevable, le tribunal s'est fondé sur le fait que si la demande adressée au ministre de la justice le 2 août 2018 indique que l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne déclarant pas son activité du 21 février 2002 au 31 décembre 2015 auprès des organismes de retraite, il ne fait état d'aucun chef de préjudice, notamment pas d'un préjudice financier qui serait constitué par la différence entre la pension qu'il touche actuellement et celle qu'il estime devoir percevoir, et ne conclut pas à la condamnation de l'Etat à lui verser une quelconque indemnité, même non chiffrée. Toutefois, un requérant peut se borner à demander à l'administration réparation d'un préjudice qu'il estime avoir subi pour ne chiffrer ses prétentions que devant le juge administratif. En l'espèce, dans sa demande du 2 août 2018, M. A invoquait une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, ajoutant qu'en l'absence de réponse dans le délai de deux mois l'administration serait considérée avoir pris une décision implicite de rejet qui pourra être attaquée devant le tribunal administratif. Par suite, la circonstance que sa demande ne spécifiait pas de chefs de préjudice ne faisait pas obstacle à ce que le contentieux soit considéré comme ayant été lié par le rejet implicite de ladite demande pour l'ensemble des dommages causés par le fait générateur invoqué.
9. Il y a lieu d'annuler le jugement en tant qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions indemnitaires de M. A, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande indemnitaire présentée par M. A devant le tribunal administratif de Nîmes, telle que limitée en appel, ainsi qu'il a été dit au point 1.
Sur la responsabilité de l'Etat :
10. D'une part, aux termes de l'article L. 142-3 du code de la sécurité sociale, dans ses dispositions applicables au litige : " Les dispositions de l'article L. 142-2 ne sont pas applicables : () 3° aux recours formés contre les décisions des autorités administratives ou tendant à mettre en jeu la responsabilité des collectivités publiques à raison de telles décisions () ".
11. D'autre part, aux termes de l'article L. 311-2 du code de la sécurité sociale : " Sont affiliées obligatoirement aux assurances sociales du régime général, quel que soit leur âge et même si elles sont titulaires d'une pension, toutes les personnes quelle que soit leur nationalité, de l'un ou de l'autre sexe, salariées ou travaillant à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs et quels que soient le montant et la nature de leur rémunération, la forme, la nature ou la validité de leur contrat. ". L'article L. 311-3 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que : " Sont notamment compris parmi les personnes auxquelles s'impose l'obligation prévue à l'article L. 311-2, même s'ils ne sont pas occupés dans l'établissement de l'employeur ou du chef d'entreprise, même s'ils possèdent tout ou partie de l'outillage nécessaire à leur travail et même s'ils sont rétribués en totalité ou en partie à l'aide de pourboires : () 21°) Les personnes qui exercent à titre occasionnel pour le compte de l'Etat () une activité dont la rémunération est fixée par des dispositions législatives ou réglementaires ou par décision de justice. Un décret précise les types d'activités et de rémunérations en cause. Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables, sur leur demande, dans des conditions fixées par décret, aux personnes exerçant à titre principal une des professions visées à l'article L. 621-3, lorsque les activités occasionnelles visées ci-dessus en sont le prolongement. () ". Aux termes de l'article D. 311-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Les personnes qui contribuent de façon occasionnelle à l'exécution d'une mission de service public à caractère administratif au sens des dispositions du 21° de l'article L. 311-3 sont : 1° Les personnes contribuant au contrôle judiciaire ou au sursis avec mise à l'épreuve, médiateurs du procureur de la République, délégués du procureur de la République, énumérés au 3° de l'article R. 92 du code de procédure pénale, au titre des indemnités versées en application de l'article R. 91 du même code ; () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 17 janvier 2000 portant rattachement de certaines activités au régime général, dans sa version en vigueur jusqu'au 1er janvier 2016 : " Pour l'application du 21° des dispositions de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, les activités mentionnées audit 21° sont celles effectuées par les personnes suivantes : 1° Les personnes mentionnées au 3° et au 6° de l'article R. 92 du code de procédure pénale ; / () L'Etat () qui [fait] appel aux personnes mentionnées ci-dessus versent les cotisations de sécurité sociale, la contribution sociale généralisée et la contribution pour le remboursement de la dette sociale aux organismes de recouvrement mentionnés aux articles L. 213-1 et L. 752-4 du code de la sécurité sociale, sous réserve des dispositions de l'article 3 ci-dessous. ". L'article R. 312-4 du code de la sécurité sociale, alors en vigueur, dispose que : " L'immatriculation au régime général s'effectue obligatoirement () à la diligence de l'employeur, dans le délai de huitaine qui suit l'embauchage de toute personne non encore immatriculée et remplissant les conditions prévues aux articles L. 311-2 et suivants. ". Enfin, aux termes de l'article 1er du décret du 23 décembre 1970 portant création d'un régime de retraites complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques, dans ses dispositions applicables au litige : " Les agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques définies à l'article 3 bénéficient, à titre complémentaire, du régime général ou du régime agricole des assurances sociales, d'un régime de retraite par répartition dans les conditions définies par le présent décret. () " et aux termes de l'article 3 de ce décret : " Le régime complémentaire géré par l'IRCANTEC s'applique à titre obligatoire : a) Aux administrations, services et établissements publics de l'Etat () ".
12. Il résulte des dispositions précitées que, jusqu'en 2015, les délégués du procureur de la République devaient, lorsqu'ils avaient la qualité de collaborateurs occasionnels du service public au sens de ces dispositions, être obligatoirement affiliés au régime général de la sécurité sociale au titre du 21° de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale. Pour présenter un caractère occasionnel au sens de ces dispositions législatives et réglementaires, l'activité en cause doit être exercée de façon discontinue, ponctuelle, irrégulière ou accessoire.
13. Il résulte de l'instruction que M. A, gendarme retraité, a exercé les fonctions de délégué du procureur de la République auprès du tribunal de grande instance d'Avignon du 21 février 2002 au 2 juin 2018, en vertu d'habilitations obtenues à cette fin à compter du 23 novembre 2001. Il résulte des dispositions précitées qu'il incombait à l'Etat, en sa qualité d'employeur, d'entreprendre les démarches nécessaires à l'affiliation de M. A au régime général de la sécurité sociale et au régime complémentaire, en sa qualité de collaborateur occasionnel du service public. Il est constant que la situation de M. A n'a été régularisée par son employeur auprès des organismes de retraite qu'à compter du 1er janvier 2016, et qu'il ne peut prétendre à aucun droit à pension au titre de la période antérieure. Par suite, M. A est fondé à soutenir que l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à son égard en raison du défaut d'affiliation et de paiement des cotisations de retraite au titre de la période allant du 21 février 2002 au 31 décembre 2015.
Sur le préjudice subi par M. A :
14. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence subis par M. A en raison de la défaillance de l'Etat dans son obligation d'affiliation au titre de la période en cause, en lui accordant la somme de 5 000 euros.
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation de ses préjudices.
Sur les frais liés au litige :
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1803752 du 26 janvier 2021 est annulé en tant qu'il a rejeté la demande indemnitaire de M. A.
Article 2 : L'Etat est condamné à verser à M. A la somme de 5 000 euros en réparation de ses préjudices.
Article 3 : L'Etat versera à M. A une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la demande indemnitaire de M. A devant le tribunal administratif de Nîmes et de sa requête d'appel est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient :
Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,
Mme Blin, présidente assesseure,
M. Teulière, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2023.
La rapporteure,
A. Blin
La présidente,
A. Geslan-Demaret La greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N°21TL01161