Tribunal Administratif de Nantes, 01/07/2026, n° 2518452

Vu la procédure suivante :

Par un déféré enregistré le 22 octobre 2025, le préfet de la région des Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, demande au tribunal :

d’annuler la délibération du 23 juin 2025 par laquelle le département de la Loire-Atlantique a décidé d’octroyer, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes ;

d’annuler la décision par laquelle le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a implicitement refusé de réunir le conseil départemental en vue d’abroger la délibération du 23 juin 2025.

Il soutient que :
- la délibération du 23 juin 2025 est entachée d’un vice d’incompétence, dès lors qu’en l’absence de décret d’application fixant la liste des autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains événements familiaux, prévues par l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, il appartient au chef de service de fixer les motifs de ces autorisations spéciales d'absence discrétionnaires ;
- la délibération du 23 juin 2025 méconnaît les dispositions de l’article LO 1113-2 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’aucune loi ni aucun règlement n’ont autorisé la collectivité à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives relatives aux autorisations spéciales d'absence ;
- la délibération du 23 juin 2025 est entachée d’un défaut de base légale dès lors que l’autorisation spéciale d’absence qu’elle institue ne relève ni des autorisations spéciales d’absence de droit, ni des autorisations spéciales d’absence facultatives prévues par l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique ou par les circulaires et instructions ministérielles à destination des agents de la fonction publique d’État, qui peuvent être étendues par les collectivités territoriales à leurs agents ;
- l’autorisation spéciale d’absence ne peut trouver de base légale dans le pouvoir réglementaire du chef de service.

Par des mémoires en défense enregistrés les 10 février et 27 février 2026, le département de la Loire-Atlantique, représenté par Me Guillon-Coudray, conclut au rejet du déféré et à ce que soit mise à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :
- le conseil départemental est compétent pour fixer les mesures générales d’organisation du service public en application de l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales parmi lesquelles figurent la définition de la liste des autorisations spéciales d'absence et de leurs conditions d’octroi par le chef de service ;
- la délibération du 23 juin 2025 n’a pas vocation à faire participer le conseil départemental à une expérimentation au sens de l’article 72 de la Constitution ;
- la délibération du 23 juin 2025 ne méconnaît pas l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique dès lors que les autorisations spéciales d'absence qu’elle institue se rattachent au motif tenant à l’événement familial ;
- la délibération du 23 juin 2025 ne méconnaît pas l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique dès lors que la liste des motifs fixés par cet article n’étant pas limitative, des autorisations spéciales d'absence peuvent être instituées pour des motifs médicaux ;
- le département a l’obligation de protéger la santé de ses agents et d’assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes aux termes des dispositions combinées des articles L. 4121-1 du code du travail et L. 811-1 du code général de la fonction publique ;
- le dispositif s’inscrit dans le cadre du plan d'action pluriannuel prévu par l’article L. 132-1 du code général de la fonction publique ;
- le dispositif s’inscrit dans le cadre du plan d’action de l’Etat 2023-2027.

Vu les pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Ribac, conseillère,
- les conclusions de Mme El Mouats-Saint-Dizier, rapporteure publique,
- et les observations de Mme A..., représentant le préfet de la région des Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, et de Me Dufour, substituant Me Guillon-Coudray, représentant le département de la Loire-Atlantique.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 23 juin 2025, le département de la Loire-Atlantique a décidé d’octroyer, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes. Par une lettre reçue le 21 juillet 2025, le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, a demandé au président du département de la Loire-Atlantique de réunir le conseil départemental aux fins de retrait de la délibération du 23 juin 2025. Une décision implicite de rejet est née, le 21 septembre 2025, du silence gardé par le président du département de la Loire-Atlantique. Le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, demande l’annulation de la délibération du 23 juin 2025 ainsi que de la décision implicite de rejet née le 21 septembre 2025.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

D’une part, les autorisations spéciales d’absence prévues par des dispositions législatives constituant un élément du statut des fonctionnaires intéressés, leurs modalités d’application ne peuvent être définies que par ces dispositions législatives ou par un décret en Conseil d'Etat. En outre, indépendamment de la fixation de règles par les dispositions législatives ou par un décret en Conseil d'Etat, le chef de service est compétent, à l’égard des fonctionnaires placés sous son autorité, pour décider d’octroyer, à titre discrétionnaire, des autorisations spéciales d'absence compatibles avec le fonctionnement normal du service dont il a la charge.

D’autre part, en ce qui concerne les personnels non titulaires, il revient au chef de service sous l’autorité duquel ils sont placés de fixer, dans le silence des lois et règlements, les règles applicables en matière d’autorisations spéciales d’absence. En outre, indépendamment de la fixation de règles en la matière, le chef de service est compétent, à l’égard de ces mêmes personnels et à l’instar des fonctionnaires, pour décider d’octroyer, à titre discrétionnaire, des autorisations spéciales d'absence compatibles avec le fonctionnement normal du service dont il a la charge.

Par une délibération du 23 juin 2025, le conseil départemental de la Loire-Atlantique a décidé d’octroyer, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes. Il résulte toutefois de ce qui a été exposé précédemment qu’en l’absence de disposition législative ou réglementaire prévoyant ce type d’autorisation spéciale d'absence, il appartient au chef de service de fixer les règles en la matière et de décider d’accorder, à titre discrétionnaire et sous réserve du fonctionnement normal du service, l’autorisation spéciale d'absence sollicitée par l’agent. Par suite et alors que, contrairement à ce que fait valoir le département, les autorisations spéciales d’absence ne relèvent pas de l’organisation des services départementaux, le conseil départemental de la Loire-Atlantique n’était pas compétent pour adopter la délibération du 23 juin 2025, en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du déféré, qu’il y a lieu d’annuler la délibération du 23 juin 2025 en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes, ainsi que la décision par laquelle le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a implicitement refusé de réunir le conseil départemental en vue d’abroger la délibération du 23 juin 2025 en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes.

Sur les frais du litige :

Il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le département de la Loire-Atlantique sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


D E C I D E :


Article 1er : La délibération du département de la Loire-Atlantique du 23 juin 2025 est annulée en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes.

Article 2 : La décision par laquelle le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a implicitement refusé de réunir le conseil d’administration en vue d’abroger la délibération du 23 juin 2025 en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2026, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois aux personnes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes.

Article 3 : Les conclusions présentées par le département de la Loire-Atlantique au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique et au département de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 10 juin 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Le Barbier, présidente,
M. Simon, premier conseiller,
Mme Ribac, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2026.

La rapporteure,




L.-E. Ribac
La présidente,




M. Le Barbier

La greffière,




A. Chabanne

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
La greffière,