Tribunal Administratif de Nantes, 01/07/2026, n° 2601385

Vu la procédure suivante :

Par un déféré enregistré le 21 janvier 2026, le préfet de la région des Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, demande au tribunal :

d’annuler la décision par laquelle la présidente du centre communal d’action sociale (CCAS) de Nantes a implicitement refusé de réunir le conseil d’administration en vue d’abroger la délibération du 9 décembre 2024 par laquelle le CCAS a décidé la mise en œuvre, à compter du 1er janvier 2025, d’un télétravail renforcé et d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois (vingt-quatre jours par an) en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose pour les personnes menstruées ;

d’enjoindre au conseil d’administration du CCAS de Nantes d’abroger la délibération du 9 décembre 2024 en ce qu’elle instaure une ASA « congé menstruel ».

Il soutient que :
- la délibération du 9 décembre 2024 est entachée d’un vice d’incompétence, dès lors qu’en l’absence de décret d’application fixant la liste des autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains événements familiaux, prévues par l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, il appartient au chef de service de fixer les motifs de ces autorisations spéciales d'absence discrétionnaires ;
- la délibération du 9 décembre 2024 méconnaît les dispositions de l’article LO 1113-2 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’aucune loi ni aucun règlement n’ont autorisé la collectivité à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives relatives aux autorisations spéciales d'absence ;
- la délibération du 9 décembre 2024 est entachée d’un défaut de base légale, dès lors que l’autorisation spéciale d’absence qu’elle institue ne relève ni des autorisations spéciales d’absence de droit, ni des autorisations spéciales d’absence facultatives prévues par l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique ou par les circulaires et instructions ministérielles à destination des agents de la fonction publique d’État, qui peuvent être étendues par les collectivités territoriales à leurs agents ;
- l’autorisation spéciale d’absence ne peut trouver de base légale dans le pouvoir réglementaire du chef de service.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 février 2026, le centre communal d’action sociale de Nantes, représenté par Me Guillon-Coudray, conclut au rejet du déféré et à ce que soit mise à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :
- le conseil d’administration est compétent pour fixer les mesures générales d’organisation du service public en application de l’article R. 123-1 du code de l’action sociale et des familles parmi lesquelles figurent la définition de la liste des autorisations spéciales d'absence et de leurs conditions d’octroi par le chef de service ;
- la délibération du 9 décembre 2024 ne méconnaît pas l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique dès lors que les autorisations spéciales d'absence qu’elle institue se rattachent au motif tenant à l’événement familial ;
- la délibération du 9 décembre 2024 ne méconnaît pas l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique dès lors que la liste des motifs fixés par cet article n’étant pas limitative, des autorisations spéciales d'absence peuvent être instituées pour des motifs médicaux ;
- le CCAS de Nantes a l’obligation de protéger la santé de ses agents et d’assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes aux termes des dispositions combinées des articles L. 4121-1 du code du travail et L. 811-1 du code général de la fonction publique ;
- le dispositif s’inscrit dans le cadre du plan d'action pluriannuel prévu par l’article L. 131-2 du code général de la fonction publique ;
- le dispositif s’inscrit dans le cadre du plan d’action de l’Etat 2023-2027.

Vu les pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.



Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Ribac, conseillère,
- les conclusions de Mme El Mouats-Saint-Dizier, rapporteure publique,
- et les observations de Mme A..., représentant le préfet de la région des Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, et de Me Dufour, substituant Me Guillon-Coudray, représentant le CCAS de Nantes.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 9 décembre 2024, le centre communal d’action sociale de Nantes a décidé d’instituer un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence pour raison de santé menstruelle. Par une lettre reçue le 22 octobre 2025, le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, a demandé à la présidente du CCAS de Nantes de réunir le conseil d’administration aux fins de retrait de la délibération du 9 décembre 2024. Une décision implicite de rejet est née, le 22 décembre 2025, du silence gardé par la présidente du CCAS de Nantes. Le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, demande l’annulation de la décision implicite de rejet née le 22 décembre 2025.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

L’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que, réserve faite des vices de forme et de procédure dont il serait entaché, ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

D’une part, les autorisations spéciales d’absence prévues par des dispositions législatives constituant un élément du statut des fonctionnaires intéressés, leurs modalités d’application ne peuvent être définies que par ces dispositions législatives ou par un décret en Conseil d'Etat. En outre, indépendamment de la fixation de règles par les dispositions législatives ou par un décret en Conseil d'Etat, le chef de service est compétent, à l’égard des fonctionnaires placés sous son autorité, pour décider d’octroyer, à titre discrétionnaire, des autorisations spéciales d'absence compatibles avec le fonctionnement normal du service dont il a la charge.

D’autre part, en ce qui concerne les personnels non titulaires, il revient au chef de service sous l’autorité duquel ils sont placés de fixer, dans le silence des lois et règlements, les règles applicables en matière d’autorisations spéciales d’absence. En outre, indépendamment de la fixation de règles en la matière, le chef de service est compétent, à l’égard de ces mêmes personnels et à l’instar des fonctionnaires, pour décider d’octroyer, à titre discrétionnaire, des autorisations spéciales d'absence compatibles avec le fonctionnement normal du service dont il a la charge.



Par une délibération du 9 décembre 2024, le conseil d’administration du CCAS de Nantes a décidé la mise en œuvre, à compter du 1er janvier 2025, d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois (vingt-quatre jours par an) en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose pour les personnes menstruées. Toutefois, il résulte de ce qui a été exposé précédemment qu’en l’absence de disposition législative ou réglementaire prévoyant ce type d’autorisation spéciale d'absence, il appartient au chef de service de fixer les règles en la matière et de décider d’accorder, à titre discrétionnaire et sous réserve du fonctionnement normal du service, l’autorisation spéciale d'absence sollicitée par l’agent. Par suite et alors que, contrairement à ce que fait valoir le CCAS, les autorisations spéciales d’absence ne relèvent pas des mesures générales d’organisation du service public, le conseil d’administration n’était pas compétent pour adopter la délibération du 9 décembre 2024, en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose pour les personnes menstruées.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du déféré, qu’il y a lieu d’annuler la décision par laquelle la présidente du CCAS de Nantes a implicitement refusé de réunir le conseil d’administration en vue d’abroger la délibération du 9 décembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose pour les personnes menstruées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Eu égard au motif d’annulation retenu, le présent jugement implique nécessairement que le CCAS de Nantes abroge, au prochain conseil d’administration, la délibération du 9 décembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose pour les personnes menstruées.

Sur les frais du litige :

Il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le CCAS de Nantes sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :


Article 1er : La décision par laquelle la présidente du CCAS de Nantes a implicitement refusé de réunir le conseil d’administration en vue d’abroger la délibération du 9 décembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose pour les personnes menstruées, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au CCAS de Nantes d’abroger, au prochain conseil d’administration, la délibération du 9 décembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose pour les personnes menstruées.

Article 3 : Les conclusions présentées par le centre communal d’action socialede Nantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique et au centre communal d’action sociale de Nantes.

Délibéré après l'audience du 10 juin 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Le Barbier, présidente,
M. Simon, premier conseiller,
Mme Ribac, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2026.

La rapporteure,





L.-E. Ribac
La présidente,





M. Le Barbier

La greffière,




A. Chabanne

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
La greffière,