Tribunal Administratif de Strasbourg, 30/09/2024, n° 2307417

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 18 octobre 2023 et le 20 juin 2024, Mme C A, représentée par Me Dreyer demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 11 septembre 2023 par laquelle le directeur de l'établissement public social de Lorquin (Epsolor) a prononcé son exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée d'un mois ;
2°) de mettre à la charge de l'Epsolor une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le caractère contradictoire de la procédure a été méconnu ;
- l'avis du conseil de discipline, dont la teneur a été communiquée verbalement le 2 juin 2023, n'est pas motivé, contrairement aux exigences de l'article L. 532-5 du code général de la fonction publique ; aucun avis motivé ne lui a été notifié ;
- le conseil de discipline départemental n'était pas compétent, l'article L. 261-11 du code général de la fonction publique prévoyant que l'organe compétent en principe pour examiner les procédures disciplinaires est la commission administrative paritaire locale ;
- le rapport introductif au conseil de discipline contenait des informations prohibées, telles qu'un avertissement et divers comptes rendus d'entretiens de recadrage, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 533-5 du code général de la fonction publique ;
- à aucun moment de la procédure le droit de se taire ne lui a été notifié ;
- les faits ayant motivé la sanction ne sont, pour certains, pas matérialisés ;
- la décision attaquée est entachée d'une erreur de qualification juridique des faits, certains des faits retenus ne pouvant être qualifiés de fautes disciplinaires ;
- la décision attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir ;
- à titre subsidiaire, la sanction attaquée est disproportionnée.
Par deux mémoires en défense enregistrés le 14 juin 2024 et le 23 juillet 2024, l'Epsolor, représenté par la SELARL CM. Affaires Publiques, conclut au rejet la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme A en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
L'Epsolor fait valoir que les moyens invoqués par la requérante sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Mohammed Bouzar, rapporteur,
- les conclusions de M. Laurent Guth, rapporteur public,
- les observations de Me Dreyer, pour Mme A ;
- et les observations de Me Le Tily, pour l'Epsolor.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A, aide-soignante titulaire de l'établissement public social de Lorquin (Epsolor), affectée depuis le 1er juillet 2008 à la maison d'accueil spécialisée " Les Rantzau ", a fait l'objet d'une procédure disciplinaire à l'issue de laquelle, par une première décision du 20 juin 2023, le directeur de l'Epsolor a prononcé son exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée d'un an, à raison de plusieurs manquements imputés à l'intéressée à ses obligations professionnelles. Par une ordonnance n° 2304932 du 26 juillet 2023, la juge des référés du tribunal a suspendu l'exécution de cette décision au motif que les moyens tirés du défaut de matérialité des faits et du caractère disproportionné de la sanction apparaissaient de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité. Par une nouvelle décision du 11 septembre 2023, le directeur de l'Epsolor a, d'une part, prononcé le retrait de la décision du 20 juin 2023 et d'autre part, exclu Mme A de ses fonctions pour une durée d'un mois. Par la présente requête, Mme A demande au tribunal d'annuler cette décision en tant qu'elle prononce à son encontre une nouvelle sanction disciplinaire.
Sur les conclusions d'annulation :
2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 532-5 du code général de la fonction publique : " Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe de l'échelle des sanctions de l'article L. 533-1 ne peut être prononcée à l'encontre d'un fonctionnaire sans consultation préalable de l'organisme siégeant en conseil de discipline au sein duquel le personnel est représenté. / L'avis de cet organisme et la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés ". D'autre part, aux termes de l'article L. 261-8 du même code : " Une ou plusieurs commissions administratives paritaires locales ayant compétence à l'égard des fonctionnaires hospitaliers sont mises en place par l'assemblée délibérante de chaque établissement mentionné à l'article L. 5 ". Aux termes de l'article L. 261-10 de ce code : " Des commissions administratives paritaires départementales sont créées au nom de l'Etat par l'autorité investie du pouvoir de nomination de l'agence régionale de santé qui en confie la gestion au directeur d'un établissement public de santé dont le siège se trouve dans le département ". Enfin, aux termes de son article L. 261-11 : " Les commissions administratives paritaires départementales mentionnées à l'article L. 261-10 sont compétentes : / 1° À l'égard des fonctionnaires hospitaliers pour lesquels les commissions administratives paritaires locales ne peuvent être créées ; / 2° Lorsqu'une commission administrative paritaire locale ne peut être réunie ".
3. Il ressort des pièces du dossier que l'autorité disciplinaire a consulté, préalablement à l'adoption de la sanction disciplinaire attaquée, la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. La circonstance que la commission départementale et non la commission locale a été consultée est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. En tout état de cause, l'Epsolor fait valoir que la commission administrative paritaire locale ne pouvait être réunie dans la mesure où plusieurs agents qui en sont membres, aussi bien en qualité de titulaires que de suppléants, étaient concernés par l'enquête administrative qui a abouti aux procédures disciplinaires qui ont été engagées et qu'il n'était pas possible, de ce fait, d'atteindre le nombre minimal de deux représentants du personnel prévu par les dispositions applicables. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que c'est à tort que la commission administrative paritaire départementale a été consultée doit être écarté.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 532-4 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. / L'administration doit l'informer de son droit à communication du dossier. / Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à l'assistance de défenseurs de son choix ". Aux termes de l'article 1er du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière : " Le fonctionnaire contre lequel est engagée une procédure disciplinaire doit être informé qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel et de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Il doit être invité à prendre connaissance du rapport mentionné à l'article L. 532-13 du code général de la fonction publique ", c'est-à-dire du rapport de l'autorité disciplinaire précisant les faits reprochés au fonctionnaire hospitalier poursuivi, ainsi que les circonstances dans lesquelles ils ont été commis.
5. En l'espèce, il est constant que le rapport de saisie du conseil de discipline a été communiqué à Mme A. Si cette dernière soutient qu'elle n'a pas eu connaissance de l'étude du docteur B visée par la décision attaquée, il n'est ni établi ni même allégué que cette étude, qui a pour intitulé " la satisfaction des besoins fondamentaux et risques le cas échéant ", comporterait d'autres faits que ceux portés à sa connaissance. Par conséquent, son moyen tiré du défaut de contradictoire de la procédure doit être écarté
6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 533-5 du code général de la fonction publique : " Parmi les sanctions du premier groupe, le blâme et l'exclusion temporaire de fonctions sont inscrits au dossier du fonctionnaire. Ils sont effacés automatiquement du dossier au bout de trois ans, si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période ". Il en résulte que Mme A ne peut utilement invoquer ces dispositions en soutenant que le rapport introductif au conseil de discipline, qui n'est pas le dossier du fonctionnaire, contenait des informations prohibées, telles qu'un avertissement et divers comptes rendus d'entretiens de recadrage. Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant.
7. En quatrième lieu, d'une part, il résulte des dispositions précitées du second alinéa de l'article L. 532-5 du code général de la fonction publique que l'avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline doit être motivé. Cette exigence de motivation constitue une garantie. Cette motivation peut être attestée par la production, sinon de l'avis motivé lui-même, du moins du procès-verbal de la réunion de la commission administrative paritaire comportant des mentions suffisantes.
8. D'autre part, aux termes de l'article 11 du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière : " L'avis émis par le conseil de discipline est communiqué sans délai au fonctionnaire intéressé ainsi qu'à l'autorité qui exerce le pouvoir disciplinaire. () ".
9. L'Epsolor a produit le procès-verbal du conseil de discipline établi le 21 juin 2023, qui comporte des mentions suffisantes. Par ailleurs, il ressort de ce document que l'avis du conseil de discipline a été communiqué à Mme A. En tout état de cause, contrairement à ce qu'elle soutient, les dispositions précitées de l'article 11 du décret du 7 novembre 1989 n'imposent pas que la communication à l'agent de l'avis du conseil de discipline intervienne, à peine d'illégalité de la décision de sanction, avant que cette décision ne soit prise. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que l'avis du conseil de discipline n'est pas motivé et qu'aucun avis motivé ne lui a été notifié avant le prononcé de la sanction doit être écarté.
10. En cinquième lieu, il ne résulte d'aucune disposition l'obligation pour l'autorité disciplinaire de notifier au fonctionnaire poursuivi pour des faits disciplinaires le droit de se taire. Par suite, Mme A n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure. A supposer qu'elle puisse être regardée comme invoquant l'inconstitutionnalité des dispositions législatives relatives à la procédure disciplinaire figurant dans le code général de la fonction publique, en ce qu'elle ne prévoient pas de notification obligatoire du droit de se taire au fonctionnaire poursuivi pour des motifs disciplinaires, elle n'a cependant pas présenté, alors que le tribunal n'est pas le juge de la constitutionnalité des lois, de question prioritaire de constitutionnalité dans les formes prévues à l'article R. 771-3 du code de justice administrative. Ce moyen doit, dès lors et en tout état de cause, être écarté.
11. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 530-1 du code général de la fonction publique : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". Aux termes de l'article L. 533-1 de ce code : " Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / () / 3° Troisième groupe : / () / b) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ".
12. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
13. Mme A a été sanctionnée aux motifs de plusieurs manquements de sa part à ses obligations professionnelles, tels que des négligences dans les soins apportés aux résidents, en l'occurrence un manque de douceur, une mauvaise réalisation des toilettes, le fait de les faire attendre volontairement alors que ceux-ci désirent se rendre aux toilettes, l'absence volontaire de toilette du visage et des réveils brutaux, en entrant dans leur chambre sans frapper, en allumant directement la lumière et en ouvrant les volets. Lui sont également reprochées des attitudes délétères, caractérisées par un langage irrespectueux à l'égard des résidents et un ton de voix inapproprié.
14. Il ressort des pièces du dossier que, pour établir la réalité de ces faits, l'Epsolor s'est fondé sur des auditions de plusieurs agents et résidents de l'établissement, retranscrites et versées au rapport disciplinaire. S'agissant des faits reprochés de mauvaise réalisation des toilettes, notamment celles du visage, ces faits sont rapportés tant par une autre soignante, qui affirme que Mme A est négligente dans les soins, que trois résidents, tel que cela ressort des annexes 15, 19, 20 et 21 du rapport disciplinaire. De plus, Mme A reconnaît ne pas laver les pieds et les jambes des résidents alors que, ainsi que l'Epsolor l'établit, un protocole de soins daté de 2020 et diffusé aux agents l'exige expressément. Ces faits doivent ainsi regardés comme établis. S'agissant des réveils brutaux des résidents imputés à Mme A, outre l'agent qui en a témoigné et qui a confirmé en dernier lieu ses dires, la requérante a elle-même reconnu lors de son audition entrer effectivement tout de suite après avoir frappé dans les chambres, sans attendre par conséquent de réponse des résidents, et ouvrir directement les volets pour les réveiller. Ces faits doivent ainsi également être regardés comme établis.
15. Les autres faits reprochés à Mme A sont cependant insuffisamment établis. Ainsi, outre le grief vague de manque de douceur, s'agissant du fait de faire attendre volontairement les résidents souhaitant se rendre aux toilettes, l'Epsolor se fonde sur un unique témoignage d'un patient. Contrairement à que fait valoir l'Epsolor, Mme A s'est bornée à reconnaître lors de son audition que, ponctuellement, elle peut devoir faire attendre un patient lorsqu'elle est occupée par un autre patient. S'agissant des attitudes délétères qui lui sont reprochées, les propos grossiers cités dans la décision attaquée ou le ton de voix inapproprié ne sont pas suffisamment établis par les auditions évoquées par l'Epsolor, alors par ailleurs que Mme A produit de nombreuses attestations, y compris de personnes non mises en cause par l'Epsolor pour des faits de maltraitance, qui nient toute attitude délétère de Mme A à l'égard des patients. Il en résulte que Mme A est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée partiellement d'une inexactitude matérielle des faits.
16. Cependant, les faits établis, tels qu'exposés au point 14, compte tenu de leur nature, justifiaient à eux seuls l'infliction d'une sanction disciplinaire, sans que l'Epsolor n'ait commis aucune erreur de qualification juridique des faits. Par ailleurs, eu égard à ces mêmes faits, qui caractérisent une mauvaise prise en charge des résidents de l'établissement, de nature à altérer leur santé, et compte tenu des antécédents disciplinaires de Mme A, qui avait déjà fait l'objet d'un avertissement le 9 octobre 2020 et d'un blâme le 11 avril 2022, la sanction retenue n'est pas disproportionnée.
17. En dernier lieu, si Mme A soutient que le directeur de l'établissement a engagé des procédures disciplinaires à l'encontre de nombreux agents et qu'elle serait la victime collatérale d'une politique de remise au pas d'un collectif d'agents, ces allégations ne ressortent pas des pièces du dossier. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'autorité disciplinaire aurait agi dans un but étranger à celui au vu duquel le pouvoir de prendre la décision attaquée lui a été confié. Par conséquent, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.
Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Epsolor, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A, partie perdante, la somme demandée par l'Epsolor au titre des frais exposés par ce dernier et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1 : La requête de Mme A est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par l'établissement public social de Lorquin sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et à l'établissement public social de Lorquin.
Délibéré après l'audience du 16 septembre 2024, à laquelle siégeaient :
M. Julien Iggert, président,
M. Mohammed Bouzar, premier conseiller,
Mme Laetitia Kalt, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2024.
Le rapporteur,
M. BOUZAR
Le président,
J. IGGERT
Le greffier,
S. PILLET
La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,