Tribunal Administratif de Montreuil, 31/10/2023, n° 2213401

Vu la procédure suivante :
Par un déféré, enregistré le 31 août 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis doit être regardé comme demandant au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales :
1°) d'annuler la décision implicite, née le 10 juillet 2022, par laquelle le président du centre communal d'action sociale (CCAS) de Pantin (Seine-Saint-Denis) a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil d'administration le retrait de la délibération du 18 janvier 2022 en tant que celle-ci maintient les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux ;
2°) d'enjoindre au président du centre communal d'action sociale de Pantin d'inscrire à l'ordre du jour du conseil d'administration un projet de délibération mettant en conformité avec la réglementation applicable les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux.
Il soutient que :
- les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations exceptionnelles d'absence pour événements familiaux sont dépourvues de base légale en tant qu'elles prévoient un nombre d'autorisations spéciales d'absence supérieur à ce qui est admis dans la fonction publique d'Etat, en méconnaissance du principe de parité ;
- le règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations exceptionnelles d'absence pour événements familiaux méconnaît l'article L. 622-2 du code général de la fonction publique en tant qu'il prévoit une autorisation d'absence de huit jours pour le décès d'un enfant, quel que soit l'âge de l'enfant décédé, et qu'il ne comporte pas de disposition concernant les autorisations d'absence en cas de décès d'une personne âgée de moins de vingt-cinq ans dont l'agent a la charge effective et permanente.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2022, le centre communal d'action sociale de Pantin, représenté par son président en exercice, conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- à titre principal, le déféré préfectoral est irrecevable à raison de sa tardiveté, au motif que les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux ont été adoptées par une délibération du conseil d'administration n° 2016/18 du 16 juin 2016, qui n'a fait l'objet d'aucun déféré, la délibération du 18 janvier 2022 s'étant bornée à modifier d'autres dispositions du règlement intérieur ;
- à titre subsidiaire, le déféré préfectoral n'est pas motivé en droit, en l'absence de précision des textes sur lesquels se fonde l'autorité préfectorale pour alléguer que le principe de parité ne serait pas respecté ;
- s'il n'est pas contesté que le régime des autorisations spéciales d'absence soit soumis au principe de parité, le régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux applicable aux agents de l'Etat n'est pas fixé, en l'absence de décret détaillant lesdites autorisations spéciales d'absences pour les trois fonctions publiques.
Par ordonnance du 7 mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au même jour.
Les parties ont été informées, par lettre du 1er septembre 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence du conseil d'administration pour déterminer le régime des autorisations spéciales d'absence des agents de l'établissement liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux.
Une réponse au moyen relevé d'office, enregistrée le 8 septembre 2023, a été présentée par le centre communal d'action sociale de Pantin et a été communiquée.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ;
- l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 ;
- la décision n° 2022-1006 QPC du 29 juillet 2022 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la première phrase du premier alinéa du paragraphe I de l'article 47 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Truilhé ;
- et les conclusions de M. Colera, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 18 janvier 2022 le conseil d'administration du centre communal d'action sociale (CCAS) de Pantin (Seine-Saint-Denis) a approuvé le règlement intérieur du temps de travail de ses agents, à l'issue de la modification des dispositions de ce règlement intérieur relatives au temps de travail en application de l'article 47 de la loi
n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique prévoyant l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques et la suppression des dérogations à la durée annuelle de travail de 1607 heures dans la fonction publique territoriale. A la suite de la transmission de cette délibération au contrôle de légalité le 19 janvier 2022, le règlement intérieur approuvé par ladite délibération a été reçu en préfecture le 10 mars 2022. Par un recours gracieux du 4 mai 2022, notifié le 9 du même mois, le préfet de la Seine-Saint-Denis a demandé au centre communal d'action sociale de Pantin le retrait de la délibération du 18 janvier 2022 en tant que celle-ci maintient les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par la présente requête, le préfet de la Seine-Saint-Denis doit être regardé comme demandant au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler la décision implicite, née le 10 juillet 2022, par laquelle le président du centre communal d'action sociale de Pantin a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil d'administration le retrait de la délibération du
18 janvier 2022 en tant que celle-ci maintient les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux, ainsi que d'enjoindre au président du CCAS d'inscrire à l'ordre du jour du conseil d'administration un projet de délibération mettant en conformité avec la réglementation applicable les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux.
Sur la fin de non-recevoir invoquée en défense :
2. Le centre communal d'action sociale de Pantin invoque en défense une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité du déféré préfectoral à raison de sa tardiveté, au motif que les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux ont été adoptées par une délibération du conseil d'administration n° 2016/18 du 16 juin 2016, qui n'a fait l'objet d'aucun déféré, la délibération du 18 janvier 2022 s'étant bornée à modifier d'autres dispositions du règlement intérieur. Toutefois, dès lors que le déféré du préfet de la Seine-Saint-Denis ne tend pas à l'annulation des dispositions du règlement intérieur du temps de travail relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux adoptées le 16 juin 2016 mais à l'annulation de la décision du président du CCAS refusant d'inscrire à l'ordre du jour du conseil d'administration le retrait de la délibération du 18 janvier 2022 en tant que celle-ci maintient, implicitement mais nécessairement, en approuvant l'ensemble du règlement intérieur du temps de travail, lesdites dispositions, la fin de non-recevoir ne peut qu'être écartée.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
3. D'une part, aux termes de la première phrase du premier alinéa du paragraphe I de l'article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique que le Conseil constitutionnel a déclarée conforme à la Constitution dans sa décision n°2022-1006 QPC du 29 juillet 2022 : " I. - Les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ayant maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale disposent d'un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes pour définir, dans les conditions fixées à l'article7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les règles relatives au temps de travail de leurs agents. Ces règles entrent en application au plus tard le 1er janvier suivant leur définition. ". Aux termes de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dans sa rédaction applicable au litige : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. () ".
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 622-1 du code général de la fonction publique, issu du premier alinéa du paragraphe II de l'article 21 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dans sa rédaction applicable au litige : " Les agents publics bénéficient d'autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux. Ces autorisations spéciales d'absence n'entrent pas en compte dans le calcul des congés annuels à l'exception de celles prévues à l'article L. 622-2. " Et aux termes de l'article L. 622-2 du même code, issu du second alinéa du paragraphe II de l'article 21 de la même loi, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les agents publics bénéficient, de droit, d'une autorisation spéciale d'absence de cinq jours ouvrables pour le décès d'un enfant. / Cette durée est portée à sept jours ouvrés lorsque l'enfant est âgé de moins de vingt-cinq ans ou en cas de décès d'une personne âgée de moins de vingt-cinq ans dont le fonctionnaire a la charge effective et permanente. / Les agents publics bénéficient, dans les mêmes conditions, d'une autorisation spéciale d'absence complémentaire de huit jours, qui peut être fractionnée et prise dans un délai d'un an à compter du décès. ". Si les dispositions spécifiques du troisième alinéa du paragraphe II de l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983, abrogées par l'article 3 de l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant législative du code général de la fonction publique, et selon lesquelles " un décret en Conseil d'Etat détermine la liste des autorisations spéciales d'absence et leurs conditions d'octroi et précise celles qui sont accordées de droit ", n'ont pas été reprises par ledit code, les dispositions générales du premier alinéa de l'article L. 9 dudit code prévoient que : " Sauf dispositions contraires, les modalités d'application du présent code sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. ".
5. Pour l'application de ces dispositions combinées, dès lors que le régime des autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux constitue un élément du statut des fonctionnaires intéressés, ses modalités d'application qui n'ont pas été définies par les dispositions législatives de l'article L. 622-2 du code général de la fonction publique ne peuvent être légalement édictées, en vertu de l'article L. 9 du même code, que par un décret en Conseil d'Etat. Si les dispositions du paragraphe II de l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983 n'ont pas fait l'objet, avant leur abrogation, du décret d'application nécessaire à leur entrée en vigueur et si l'article L. 622-1 du code général de la fonction publique n'a pas davantage fait l'objet d'un décret d'application, en l'absence d'entrée en vigueur de la partie réglementaire dudit code, cet article ne fait cependant pas obstacle à ce qu'un agent de la fonction publique territoriale puisse bénéficier d'autorisations spéciales d'absence n'entrant pas en compte dans le calcul des congés annuels à l'occasion de certains événements liés à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux. Il revient au chef de service, dans le silence des textes, et en vertu de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, de fixer les règles applicables en la matière aux agents concernés, et notamment de dresser la liste des événements familiaux susceptibles de donner lieu à des autorisations spéciales d'absence et d'en définir les conditions d'attribution et de durée. En outre, tout chef de service tire de cette qualité, à l'égard de tous les agents placés sous son autorité, le pouvoir d'apprécier si l'octroi d'une autorisation spéciale d'absence, qui n'est pas de droit, est, ou non, compatible avec les nécessités du fonctionnement normal du service dont il a la charge.
6. Il s'ensuit que si, en vue d'une harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques, et de la suppression des dérogations à la durée annuelle de travail de 1607 heures dans la fonction publique territoriale, l'article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a prévu que les collectivités territoriales et les établissements publics territoriaux, lorsqu'ils ont maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale, définissent, dans les conditions fixées à l'article 7-1 de la loi du
26 janvier 1984, les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, il n'appartient pas à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public territorial de déterminer le régime des autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux.
7. En l'espèce, par la délibération du 18 janvier 2022, le conseil d'administration du centre communal d'action sociale de Pantin, en approuvant l'ensemble du règlement intérieur du temps de travail de ses agents, a implicitement mais nécessairement maintenu les dispositions de ce règlement intérieur relatives aux autorisations spéciales d'enfance pour événements familiaux adoptées lors de la révision dudit règlement intérieur du 16 juin 2016. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 5 et 6 que le conseil d'administration n'était pas compétent pour approuver ces dispositions.
8. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête, le préfet de la Seine-Saint-Denis est fondé à soutenir que la délibération du 18 janvier 2022 du conseil d'administration du centre communal d'action sociale de Pantin est illégale en tant qu'elle a maintenu les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux. Par suite, la décision implicite, née le 10 juillet 2022, par laquelle le président du CCAS a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil d'administration l'abrogation de la délibération du 18 janvier 2022 en tant que celle-ci maintient les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux est illégale et doit être annulée.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
9. Eu égard au motif d'annulation retenu, le présent jugement implique, non pas que le président du centre communal d'action sociale de Pantin inscrive à l'ordre du jour du conseil d'administration un projet de délibération mettant en conformité avec la réglementation applicable les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux, mais qu'il inscrive à l'ordre du jour un projet de délibération portant abrogation desdites dispositions. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'injonction du préfet de la Seine-Saint-Denis ne peuvent qu'être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : La décision implicite, née le 10 juillet 2022, par laquelle le président du centre communal d'action sociale de Pantin a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil d'administration l'abrogation de la délibération du 18 janvier 2022 en tant que celle-ci maintient les dispositions du règlement intérieur du temps de travail des agents de l'établissement relatives au régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux est annulée.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du préfet de la Seine-Saint-Denis est rejeté.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Seine-Saint-Denis et au centre communal d'action sociale de Pantin (Seine-Saint-Denis).
Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient :
M. Truilhé, président,
M. L'hôte, premier conseiller,
Mme Bazin, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2023.
Le président-rapporteur,L'assesseur le plus ancien J. C. TRUILHEF. L'HOTELa greffière, A. CAPELLE
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.