Tribunal Administratif de MELUN, 25/06/2026, n° 2300536

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 janvier 2023 et le 17 décembre 2024, Mme A... B... C..., représentée par Me Enard-Bazire, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de Pontault-Combault a implicitement refusé de lui accorder une indemnité à raison de ses jours de congés annuels non pris avant la fin de son dernier acte d’engagement ;

2°) d’enjoindre à la commune de Pontault-Combault de l’indemniser à raison des jours de congés annuels non pris avant la fin de son dernier acte d’engagement ;

3°) de condamner la commune de Pontault-Combault à lui payer la somme globale de 75 000 euros à parfaire, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 9 novembre 2022, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison des fautes commises par la commune dans la gestion de sa situation administrative ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Pontault-Combault la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la recevabilité du mémoire en défense :
- le mémoire en défense présenté pour la commune de Pontault-Combault est irrecevable faute celle-ci de justifier de la qualité de son maire pour la représenter en justice ;

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation :
- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle avait droit à l’indemnisation de ses jours de congés annuels non pris au titre des années 2018, 2019, 2020 et 2021 du fait de son placement en congé de maladie ;

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :
- la commune de Pontault-Combault a commis une première faute en ne prenant pas les mesures qui lui incombent du fait de ses obligations en matière de protection et de prévention de la santé de ses agents ;
- elle a commis une deuxième faute en la recrutant illégalement sur le fondement des articles 3-1 et 3-2 de la loi du 13 juillet 1983 ;
- elle a commis une troisième faute en décidant de ne pas renouveler son acte d’engagement arrivant à son terme le 31 juillet 2020 non dans l’intérêt du service mais pour un motif discriminatoire lié à son état de santé ;
- elle a commis une quatrième faute en recourant de manière abusive à des actes d’engagement à durée déterminée pour la recruter entre 2011 et 2020 ;
- elle a subi des préjudices matériel et moral devant être indemnisés à hauteur de la somme globale de 75 000 euros à parfaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2024, présenté par Me Beaulac, la commune de Pontault-Combault, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B... C... la somme de 1 500 euros, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :
- le moyen soulevé par la requérante contre la décision refusant de lui accorder une indemnité à raison de ses jours de congés annuels non pris est infondé ;
- elle n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité ;
- le lien de causalité entre les fautes et les préjudices invoqués n’est pas établi ;
- l’existence des préjudices invoqués n’est pas établie.


Par une ordonnance du 20 décembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 30 janvier 2025 à midi.


La commune de Pontault-Combault a été invitée, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des éléments ou des pièces en vue de compléter l’instruction.

Une pièce produite par la commune de Pontault-Combault en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative a été communiquée le 16 mars 2026.

Vu les autres pièces du dossier.


Vu :
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Bourrel Jalon, rapporteure,
- les conclusions de Mme Leconte, rapporteure publique,
- et les observations de Me Beaujard, substituant Me Beaulac, représentant la commune de Pontault-Combault.


Considérant ce qui suit :

Mme B... C... a été recrutée par la commune de Pontault-Combault le 7 novembre 2011 pour exercer les fonctions d’agente d’entretien des écoles primaires. Par une décision du 27 mai 2020, le maire de Pontault-Combault l’a informée de ce qu’il n’entendait pas renouveler son dernier acte d’engagement arrivant à son terme le 31 juillet 2020. Par un courrier reçu le 9 novembre 2022, Mme B... C... a demandé au maire de Pontault-Combault de lui communiquer son dossier individuel, de lui accorder une indemnité à raison de ses jours de congés annuels non pris avant le refus de renouvellement de son dernier acte d’engagement et de lui payer la somme de 75 000 euros en raison des fautes commises par la commune dans la gestion de sa situation administrative. En l’absence de réponse, une décision implicite de rejet est née. Par la présente requête, Mme B... C... demande au tribunal d’annuler cette décision en tant qu’elle refuse de lui accorder une indemnité à raison de ses jours de congés annuels non pris et de condamner la commune à lui payer la somme de 75 000 euros à parfaire.

Sur la recevabilité du mémoire en défense :

Aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (…) / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (…) ». Aux termes de l’article L. 2132-2 du même code : « Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice. ». Lorsqu’une partie est une personne morale, il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s’assurer, le cas échéant, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. Tel est le cas lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l’autre partie ou qu’au premier examen, l’absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier.

Au cas particulier, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du conseil municipal du 25 mai 2020, le maire de Pontault-Combault a été habilité à défendre la commune dans les actions intentées contre elle en application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales. Par suite, Mme B... C... n’est pas fondée à soutenir que le mémoire en défense présenté le 3 octobre 2024 pour la commune de Pontault-Combault, représentée par son maire, serait irrecevable.

Sur les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction :

Aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, désormais codifié à l’article L. 621-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire en activité a droit : / 1° A un congé annuel avec traitement (…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux : « Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. (…) ». Aux termes de l’article 2 de ce décret : « Les fonctionnaires qui n'exercent pas leurs fonctions pendant la totalité de la période de référence ont droit à un congé annuel dont la durée est calculée au prorata de la durée des services accomplis. ». Aux termes de l’article 5 de ce décret : « (…) Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice. ».

Aux termes de l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail : « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail. ». En application du B de l’annexe I de cette directive, le délai de transposition de cet article était fixé au 23 mars 2005. Ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt C-350/06 et C-520/06 du 20 janvier 2009, font obstacle, d’une part, à ce que le droit au congé annuel payé qu'un travailleur n'a pas pu exercer pendant une certaine période, parce qu'il était placé en congé de maladie pendant tout ou partie de la période en cause, s'éteigne à l'expiration de celle-ci et, d’autre part, à ce que, lorsqu’il est mis fin à la relation de travail, tout droit à indemnité financière soit dénié au travailleur qui n’a pu, pour cette raison, exercer son droit au congé annuel payé. Ce droit au report ou, lorsqu’il est mis fin à la relation de travail, à indemnisation financière, s’exerce toutefois, en l’absence de dispositions sur ce point dans le droit national, dans la limite de quatre semaines par année de référence prévue par les dispositions précitées de l’article 7 de la directive.

Le droit à indemnisation financière au titre des congés payés non pris pendant un congé de maladie d’un agent dont la relation de travail a pris fin est conditionné par la circonstance que la cessation de la relation de travail soit intervenue dans le délai de quinze mois à compter du terme de l’année civile au cours de laquelle les congés sont dus. En revanche, il n’est pas subordonné à la présentation d’une demande d’indemnisation dans ce délai de quinze mois, cette demande restant régie par les seules règles de prescription des créances. Il résulte également de ce qui a été dit au point précédent que l’indemnité due au titre des congés payés doit se limiter à quatre semaines par année de référence, soit vingt jours de congés.

Au cas particulier, il est constant que Mme B... C... a fait l’objet d’arrêts de travail pour raisons de santé du 29 janvier 2018 au 28 avril 2018, du 30 juin 2018 au 6 juillet 2018 et du 7 août 2018 au 29 mars 2020, et qu’elle a cessé d’exercer ses fonctions au sein de la commune de Pontault-Combault le 31 juillet 2020. Elle soutient qu’elle doit se voir accorder une indemnité à raison de ses jours de congés annuels non pris au titre des années 2018, 2019, 2020 et 2021, avant le refus de renouvellement de son dernier acte d’engagement. S’agissant de l’année 2018, au 31 juillet 2020, date à laquelle il a été mis fin à la relation de travail, le droit à indemnisation financière de l’intéressée était expiré depuis le 1er avril 2020, en application des principes mentionnés au point 6 du présent jugement, si bien qu’ainsi que le fait valoir la commune de Pontault-Combault, Mme B... C... ne peut prétendre à l’indemnisation des congés non pris au titre de l’année 2018. En outre, s’agissant des années 2019 et 2020, il ressort des pièces du dossier que l’intéressée, qui avait droit à une indemnisation dans la limite de vingt jours par année de référence, a d’ores-et-déjà perçu, sur son bulletin de paie de septembre 2020, des indemnités au titre des années 2019 et 2020 calculées sur la base d’un droit à congés de trente-cinq jours par année de référence, soit des indemnités supérieures à celles auxquelles elle aurait pu prétendre en application des principes mentionnés au point 6. Enfin, Mme B... C..., dont la relation de travail a pris fin le 31 juillet 2020, ne saurait se prévaloir d’un droit à indemnisation au titre des congés non pris durant l’année 2021. Dans ces conditions, c’est sans entacher sa décision d’une erreur de droit que le maire de Pontault-Combault a pu implicitement rejeter la demande d’indemnité présentée par la requérante.

Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme B... C... doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction doivent également être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité :

S’agissant du manquement à l’obligation de sécurité :

Aux termes de l’article 23 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « Des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ». Aux termes de l’article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive de la fonction publique territoriale : « Les autorités territoriales sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité. ». Aux termes de l’article 24 de ce décret : « Les médecins du service de médecine préventive sont habilités à proposer des aménagements de poste de travail ou de conditions d'exercice des fonctions, justifiés par l'âge, la résistance physique ou l'état de santé des agents. / Ils peuvent également proposer des aménagements temporaires de postes de travail ou de conditions d'exercice des fonctions au bénéfice des femmes enceintes. / Lorsque l'autorité territoriale ne suit pas l'avis du service de médecine préventive, sa décision doit être motivée et le comité d'hygiène ou, à défaut, le comité technique doit en être tenu informé (…) ».

En vertu de ces dispositions, les autorités administratives ont l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents. Il leur appartient à ce titre, sauf à commettre une faute de service, d’assurer la bonne exécution des dispositions législatives et réglementaires qui ont cet objet ainsi que le précise l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive de la fonction publique territoriale. A ce titre, il leur incombe notamment de prendre en compte, dans les conditions prévues à l’article 24 de ce même décret, les propositions d’aménagements de poste de travail ou de conditions d’exercice des fonctions justifiés par l'âge, la résistance physique ou l'état de santé des agents, que les médecins du service de médecine préventive sont seuls habilités à émettre.

Au cas particulier, Mme B... C... soutient que la commune de Pontault-Combault n’a pas mis en œuvre des propositions d’aménagement des conditions d’exercice de ses fonctions émanant du médecin du service de médecine préventive à son retour de congé de maladie. Toutefois, elle n’apporte aucune précision sur la nature des préconisations médicales qui auraient été émises et que la commune n’aurait pas respectées. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la commune a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en manquant à son obligation de sécurité.

S’agissant de l’illégalité fautive des actes d’engagement :

Aux termes de l’article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un détachement de courte durée, d'une disponibilité de courte durée prononcée d'office, de droit ou sur demande pour raisons familiales, d'un détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d'emplois, d'un congé régulièrement octroyé en application du I de l'article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, des articles 57, 60 sexies et 75 de la présente loi ou de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. / Les contrats établis sur le fondement du premier alinéa sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractuel à remplacer. Ils peuvent prendre effet avant le départ de cet agent. ». Aux termes de l’article 3-2 de cette loi : « Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. / Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Il ne peut l'être que lorsque la communication requise à l'article 41 a été effectuée. / Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir. ».

Premièrement, il résulte de l’instruction que Mme B... C... a été recrutée sur le fondement des dispositions de l’article 3-1 précitées par dix actes d’engagement entre le 7 novembre 2011 et le 31 juillet 2017, pour remplacer divers agents momentanément absents. Alors que la requérante soutient que ce motif de recrutement était illégal, la commune ne produit aucune pièce permettant d’établir que ces actes d’engagement ont été conclus pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels absents dans le respect des dispositions précitées. Deuxièmement, il résulte de l’instruction que Mme B... C... a été recrutée sur le fondement des dispositions de l’article 3-2 précitées par trois actes d’engagement entre le 1er août 2017 et le 31 juillet 2020, soit pour une durée totale de deux ans et onze mois en méconnaissance des dispositions de cet article qui prévoient une durée maximale de recrutement de deux années. Par suite, Mme B... C... est fondée à engager la responsabilité pour faute de la commune pour les illégalités entachant ses actes d’engagement.

S’agissant de l’illégalité fautive du refus de renouvellement :

D’une part, un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie ni d’un droit au renouvellement de son contrat ni, à plus forte raison, d’un droit au maintien de ses clauses si l’administration envisage de procéder à son renouvellement. Toutefois, l’administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler ou de proposer à l’agent, sans son accord, un nouveau contrat substantiellement différent du précédent, que pour un motif tiré de l’intérêt du service. Un tel motif s’apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l’agent. Dès lors qu’elles sont de nature à caractériser un intérêt du service justifiant le non-renouvellement du contrat, la circonstance que des considérations relatives à la personne de l’agent soient par ailleurs susceptibles de justifier une sanction disciplinaire ne fait pas obstacle, par elle-même, à ce qu’une décision de non-renouvellement du contrat soit légalement prise, pourvu que l’intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations.

D’autre part, aux termes de l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifié à l’article L. 131-1 du code général de la fonction publique : « (…) Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de (…) leur état de santé (…) ». Le juge, lors de la contestation d'une décision dont il est soutenu qu'elle serait empreinte de discrimination, doit attendre du requérant qui s'estime lésé par une telle mesure, qu'il soumette au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de l'égalité de traitement des personnes. Il incombe alors au défendeur de produire tous ceux permettant d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

Au cas particulier, Mme B... C... soutient que la décision du 27 mai 2020 par laquelle le maire de Pontault-Combault l’a informée de son intention de ne pas renouveler son dernier acte d’engagement arrivant à son terme le 31 juillet 2020 n’a pas été prise pour un motif tiré de l’intérêt du service mais révèle, au contraire, un traitement discriminatoire en raison de son état de santé, dès lors qu’elle a été victime de deux accidents de service les 23 septembre 2013 et 7 août 2018, a été absente pour raisons de santé dès cette dernière date et jusqu’au 29 mars 2020, et a été reconnue travailleuse handicapée le 7 novembre 2019. Toutefois, alors que son précédent acte d’engagement avait été renouvelé sans difficulté le 1er août 2019, tandis qu’elle était absente pour raisons de santé depuis près d’un an, Mme B... C... n’apporte aucun élément permettant de faire présumer une atteinte au principe de l'égalité de traitement des personnes. Dans ces conditions, elle n’est pas fondée à engager la responsabilité de la commune au titre de l’illégalité fautive du refus de renouvellement de son dernier acte d’engagement.

S’agissant du recours abusif à des actes d’engagement à durée déterminée :

Il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs, présente un caractère abusif, de prendre en compte l’ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d’organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

Il résulte de l’instruction que Mme B... C... a été employée par la commune de Pontault-Combault en tant qu’agente d’entretien des écoles primaires par treize actes d’engagement à durée déterminée successifs, de manière continue du 7 novembre 2011 au 31 juillet 2020, soit pendant plus de huit ans. Dans ces conditions, Mme B... C... est fondée à soutenir que la commune de Pontault-Combault a recouru abusivement à des contrats à durée déterminée et a, ce faisant, commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... C... est seulement fondée à engager la responsabilité de la commune de Pontault-Combault au titre des fautes tirées de l’illégalité fautive entachant ses actes d’engagement et du recours abusif à des actes d’engagement à durée déterminée.


En ce qui concerne le droit à indemnisation :

Aucun des préjudices invoqués par Mme B... C..., tous liés au refus de renouvellement de son dernier acte d’engagement, ne présente un lien direct et certain avec le avec l’illégalité fautive entachant ses actes d’engagement et avec le recours abusif à des actes d’engagement à durée déterminée. Par suite, aucune indemnité ne saurait être accordée au titre de ces fautes.


Sur les frais liés au litige :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Pontault-Combault la somme que Mme B... C... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas non plus lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme B... C... la somme demandée par la commune de Pontault-Combault au même titre.


D E C I D E :


Article 1er : La requête de Mme B... C... est rejetée.


Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Pontault-Combault au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.



Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... C... et à la commune de Pontault-Combault.


Délibéré après l'audience du 4 juin 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Billandon, présidente,
Mme Massengo, première conseillère,
Mme Bourrel Jalon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 juin 2026.


La rapporteure,




Signé : A. Bourrel JalonLa présidente,




Signé : I. Billandon
La greffière,




Signé : V. Tarot


La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.


Pour expédition conforme,
La greffière,