Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise, 25/06/2026, n° 2604322

Vu la procédure suivante :

Par un déféré et un mémoire, enregistrés les 27 février 2026 et 3 juin 2026, le préfet des Hauts-de-Seine demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle la présidente du centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune de Malakoff a refusé d’abroger la délibération du
5 novembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d’absence liées à l’endométriose ou à des règles incapacitantes ;

2°) d’enjoindre au CCAS de la commune de Malakoff d’abroger, dans un délai d’un mois, la délibération du 5 novembre 2024, ensemble le règlement du temps de travail, en ce qu’ils prévoient des autorisations spéciales d’absence liées à l’endométriose ou à des règles incapacitantes.

Le préfet des Hauts-de-Seine soutient que :
- son déféré est recevable ;
- la délibération attaquée est entachée d’un vice d’incompétence dès lors que le conseil d’administration du CCAS n’est pas compétent pour créer un nouveau régime d’autorisation spéciale d’absence sur le fondement de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique; en outre, seul le chef de service est compétent pour définir les règles applicables en matière d’absences spéciales ;
- elle procède d’une erreur de droit, le congé menstruel n’entrant dans aucune des catégories pour lesquelles des autorisations spéciales d’absence de droit sont légalement prévues.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er avril 2026, le centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune de Malakoff conclut, à titre principal, au rejet du déféré, et à titre subsidiaire à ce qu’une annulation partielle soit prononcée et à ce que l’injonction tendant à l’abrogation du dispositif soit assortie d’un délai d’exécution d’au minimum six mois, sans astreinte.

Le CCAS fait valoir que :
- le préfet n’a pas déféré au tribunal administratif la délibération en litige dans le délai de deux mois à compter de sa transmission, conformément à l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ; en recourant à l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration portant obligation d’abrogation d’un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, le préfet contourne l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales et commet ainsi un détournement de procédure ;
- il porte une atteinte grave à la sécurité juridique des actes locaux et au principe de libre administration ;
- la remise en cause brutale du dispositif porterait atteinte à des situations individuelles acquises et consolidées ; sa suppression pour l’avenir poserait un problème de proportionnalité ; l’abrogation ne saurait être prononcée sans mesures transitoires ;
- aucun des moyens soulevés par le préfet des Hauts-de-Seine n’est fondé.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- la Constitution, notamment ses articles 34 et 72 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Sénécal, première conseillère ;
- les conclusions de Mme Charlery, rapporteure publique ;
- et les observations de Mme A..., représentant la préfecture des Hauts-de-Seine.


Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 5 novembre 2024, le conseil d’administration du centre communal d’action social de la commune de Malakoff a décidé d’instaurer une autorisation spéciale d’absence pour congé menstruel à compter du 1er décembre 2024. Ce dispositif vise à accorder deux jours d’autorisation spéciale d’absence par mois, dans la limite de treize jours par an, aux agentes souffrant d’endométriose ou de règles incapacitantes et qui justifient d’un certificat médical. Par un courrier du 15 décembre 2025, le préfet des Hauts-de-Seine a demandé à la présidente du centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff d’abroger cette délibération. Une décision implicite de refus est née du silence gardé par le centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff sur cette demande durant plus de deux mois. Par la présente requête, le préfet des Hauts-de-Seine demande au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les fins de non-recevoir opposées par le CCAS :

2. Aux termes des dispositions de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ».

3. L’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que, réserve faite des vices de forme et de procédure dont il serait entaché, ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. En saisissant la présidente du centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff sur la base de ces dispositions, le préfet des Hauts-de-Seine n’a pas commis de détournement de procédure et n’a pas porté atteinte au principe de sécurité juridique.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

4. D’une part, les autorisations spéciales d’absence prévues par des dispositions législatives constituant un élément du statut des fonctionnaires intéressés, leurs modalités d’application ne peuvent être définies que par ces dispositions législatives ou par un décret en Conseil d'Etat. Il s’ensuit qu’un nouveau régime d’autorisation spéciale d’absence, en tant qu’élément statutaire, ne peut être légalement édicté par une collectivité territoriale ou un établissement public local, quand bien même les collectivités territoriales s’administrent librement en vertu de l’article 72 de la Constitution, ces dispositions constitutionnelles précisant que cette liberté s’exerce dans les conditions prévues par la loi.

5. Les autorisations spéciales d’absence pour douleurs incapacitantes durant le cycle menstruel ou endométriose n’entrent dans aucune des hypothèses dans lesquelles des autorisations spéciales sont accordées de plein droit.

6. D’autre part, aux termes des dispositions de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique : « Les agents publics bénéficient d'autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux. Ces autorisations spéciales d'absence sont sans effet sur la constitution des droits à congés annuels et ne diminuent pas le nombre des jours de congés annuels ».

7. Les autorisations spéciales d’absence liées aux douleurs incapacitantes durant le cycle menstruel ou à l’endométriose n’entrent dans aucune des hypothèses d’autorisations spéciales d’absence prévues à l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique dès lors qu’elles ne sont liées ni à la parentalité ni à des événements familiaux.

8. Le centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff ne peut utilement se prévaloir du pouvoir réglementaire reconnu à tout chef de service pour assurer le bon fonctionnement de l'administration placée sous son autorité dès lors que le régime d’autorisations spéciales d’absence contesté a été fixé par son conseil d’administration. En tout état de cause, quand bien même il est loisible à tout chef de service d'apprécier si l'octroi, à un agent placé sous son autorité, d'une autorisation d'absence est ou non compatible avec les nécessités du fonctionnement normal du service dont il a la charge, il résulte de ce qui a été dit au point 4 qu’il ne lui appartient pas, pas plus qu’au conseil d’administration du centre communal d’action sociale, d’instituer un nouveau régime d’autorisation spéciale d’absence.

9. Il résulte de ce qui précède que la délibération du 5 novembre 2025 par laquelle le conseil d’administration du centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff a décidé d’instaurer un congé menstruel à compter du 1er décembre 2024 prenant la forme de jours d’autorisation spéciale d’absence en cas de règles incapacitantes ou d’endométriose a été prise par une autorité incompétente et est dépourvue de base légale. Il s’ensuit qu’en application des dispositions précitées de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration, le centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff était tenu d’abroger cette délibération en tant qu’elle instaure un tel dispositif d’autorisations spéciales d’absence.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite par laquelle le centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff a refusé d’abroger le dispositif d’autorisations spéciales d’absence pour congé menstruel instauré par la délibération du 5 novembre 2024 doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

11. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique.

12. Le présent jugement implique nécessairement que le centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff abroge la délibération du 5 novembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles douloureuses ou d'endométriose. Il est enjoint au centre communal d’action sociale d’y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le centre communal d’action sociale de Malakoff demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.



D É C I D E :



Article 1er : La décision implicite par laquelle le centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff a refusé d’abroger la délibération du 5 novembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d’absence en cas de règles douloureuses ou d'endométriose est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff d’abroger la délibération du 5 novembre 2024 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles douloureuses ou d'endométriose, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Les conclusions présentées par le centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au centre communal d’action sociale de la commune de Malakoff et au préfet des Hauts-de-Seine.

Délibéré après l'audience du 11 juin 2026 à laquelle siégeaient :
- M. d’Argenson, président,
- Mme Sénécal, première conseillère,
- Mme Koundio, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin 2026.


La rapporteure,
signé
I. Sénécal
Le président,
signé
P-H. d’Argenson


La greffière,

signé

V. Ricaud

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.