Tribunal Administratif de Toulon, 15/03/2024, n° 2101898

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 9 juillet 2021 et 31 octobre 2022, M. A B, représenté par Me Coutelier, demande au tribunal :
1°) de condamner la commune de Roquebrune-sur-Argens à lui verser la somme de 189 777,57 euros au titre des préjudices financier, moral et des troubles dans ses conditions d'existence qu'il estime avoir subis en raison de son éviction illégale, assortie des intérêts au taux légal à compter du 6 avril 2021 et de leur capitalisation ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la responsabilité de la commune de Roquebrune-sur-Argens est engagée en raison de l'illégalité de la décision du 30 janvier 2018 mettant fin à son détachement dès lors qu'elle est insuffisamment motivée, qu'elle est illégale en raison de l'illégalité, par voie d'exception, de l'arrêté du 24 novembre 2017 qui constitue une nomination pour ordre en raison d'une part, de l'illégalité de la délibération du 5 décembre 2011 et d'autre part, de l'arrêté du 3 novembre 2017, et qu'elle est entachée d'un détournement de pouvoir ;
- la responsabilité de cette commune est engagée en raison du harcèlement moral qu'il estime avoir subi dans la gestion de la fin anticipée de son détachement à l'emploi fonctionnel de directeur général des services ;
- il a subi un préjudice financier en raison de la perte de chance de percevoir un traitement, une nouvelle bonification indiciaire de 60 points, une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et des revenus résultant des activités complémentaires exercées en raison de l'emploi fonctionnel de directeur général des services de la commune de Roquebrune-sur-Argens ;
- il a subi un préjudice résultant des troubles dans ses conditions d'existence en raison des difficultés à rembourser ses emprunts et à trouver du travail ;
- il a subi un préjudice moral en raison de la brutalité de l'éviction illégale et du discrédit qui en résulte.
Par deux mémoires en défense enregistrés les 26 avril 2022 et 28 juillet 2023, la commune de Roquebrune-sur-Argens, représentée par Me Melich, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens sont infondés.
Par ordonnance du 28 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 1er septembre 2023.
Un mémoire présenté par M. B a été enregistré le 31 août 2023 sans être communiqué, en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi 83- 634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
-le rapport de Mme Martin, rapporteure,
-les conclusions de M. Kiecken, rapporteur public,
-les observations de Me Rota, substituant Me Melich, représentant la commune de Roquebrune-sur-Argens,
-M. B n'étant ni présent ni représenté.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 1er décembre 2015, le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens a prononcé le détachement de M. A B, attaché territorial hors classe, sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services de sa commune pour une durée de cinq ans à compter du 1er janvier 2016. Par arrêté du 30 janvier 2018, le maire de cette commune a mis fin, de manière anticipée, au détachement de M. B à compter du 1er février 2018. Par un jugement n° 1801091 du 20 septembre 2019, le tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté en raison de son insuffisance de motivation. Par la suite, M. B a été maintenu en surnombre
du 1er février 2018 au 30 novembre 2018, avant d'être mis à disposition, tout d'abord, du centre de gestion des Bouches-du-Rhône entre le 1er décembre 2018 et le 6 janvier 2019,
puis de la commune de Cabriès entre le 7 janvier et le 30 juin 2019, et d'être recruté par voie de mutation sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services de cette commune à compter du 1er juillet 2019. Par sa requête, M. B demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, de condamner la commune à lui verser la somme de 189 777,57 euros au titre des préjudices financier, moral et des troubles dans ses conditions d'existence qu'il estime avoir subis en raison de son éviction illégale.
Sur la responsabilité de la commune de Roquebrune-sur-Argens :
En ce qui concerne la responsabilité pour illégalité fautive :
2. En premier lieu, il est constant que l'arrêté du 30 janvier 2018 mettant fin au détachement de M. B a été annulé par un jugement n° 1801091 du tribunal administratif de Toulon du 20 septembre 2021 en raison de son insuffisance de motivation. Ainsi, M. B est fondé à soutenir que la commune de Roquebrune-sur-Argens a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n'intervient pas exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d'exercer les fonctions correspondantes est nulle. Toutefois, le présent alinéa ne fait pas obstacle à la promotion interne d'agents qui, placés dans la position statutaire prévue à cette fin, sont soumis aux II et III de l'article 23 bis de la présente loi ".
4. D'une part, il résulte de l'instruction que par une délibération du 5 décembre 2011,
le conseil municipal de la commune de Roquebrune-sur-Argens a créé le poste de directeur territorial. Si M. B soutient que les attributions correspondant à un tel emploi sont celles de ce dernier emploi, en méconnaissance de l'article 2 du décret du 30 décembre 1987, cela ne résulte pas de l'instruction.
5. D'autre part, il résulte de l'instruction que par arrêté du 3 novembre 2017, le centre
de gestion du Var a déclaré le poste de " directeur territorial " vacant et que, par arrêté
du 24 novembre 2017, M. C a été recruté par voie de mutation sur le grade de " directeur territorial " des services de la commune. S'il résulte de l'instruction que M. C a déposé
sa demande de mutation le 30 octobre 2017, qu'il a été présenté par les médias, dès le 13 novembre 2021, comme nommé directeur général des services, qu'il n'est pas contesté qu'il s'en soit prévalu sur les réseaux sociaux dès le 23 novembre suivant, et qu'il a participé au processus d'inscription du Rocher de Roquebrune-sur-Argens au patrimoine de l'humanité de l'UNESCO, de telles circonstances sont sans incidence sur la qualification de la décision du 24 novembre 2017 comme nomination pour ordre, dès lors qu'elles ne conduisent à remettre en cause ni la vacance
de l'emploi de directeur territorial, ni l'exercice effectif des fonctions correspondantes. En outre, il résulte de l'instruction que ce n'est que par arrêté du 28 janvier 2018, que M. C a, à compter du 1er février 2018, effectivement pris les fonctions de directeur général des services, poste alors vacant. Ainsi, l'arrêté du 30 janvier 2018 n'est pas illégal en raison de l'illégalité, par voie d'exception, de l'arrêté du 24 novembre 2017 lequel serait illégal en raison de l'illégalité
de la délibération du 5 décembre 2011 et de l'arrêté du 3 novembre 2017. Par suite, M. B n'est pas fondé à rechercher la responsabilité de la commune à ce titre.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article 1 du décret du 30 décembre 1987 :
" I.- Les dispositions du présent décret sont applicables aux emplois suivants : / 1. Directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus et directeur général ou directeur des établissements publics dont la liste est mentionnée à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ; () ". Aux termes de l'article 2 du décret précité : " Le directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus est chargé, sous l'autorité du maire, de diriger l'ensemble des services de la commune et d'en coordonner l'organisation. ". Aux termes de l'article 4
du même décret : " Les fonctionnaires nommés dans l'un des emplois mentionnés à l'article 1er et qui ne sont pas recrutés suivant les modalités de l'article 47 de la loi du 26 janvier 1984 précitée sont placés en position de détachement dans les conditions et suivant les règles statutaires prévues pour cette position dans leur cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine ".
7. Aux termes de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et
des établissements publics locaux assimilés : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l'article 98. / Ces dispositions s'appliquent aux emplois : () / - de directeur général des services, de directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ; () ".
8. Il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour des motifs tirés de l'intérêt du service. Eu égard à l'importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le directeur général des services de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions.
9. Il résulte de l'instruction que M. B a diffusé, le 12 octobre 2017, une lettre
de cadrage aux directeurs et chefs de service de la commune de Roquebrune-sur-Argens concernant le budget de la commune pour l'année 2018. Par une note interne du 26 octobre 2017, le maire de cette commune a déclaré " nulle et non avenue " cette lettre de cadrage en raison
de l'absence de toute concertation préalable à sa diffusion et qu'un tel comportement était de nature à compromettre la confiance que le maire avait dans son directeur général des services. Par ailleurs, par un courrier du 30 octobre 2017, le maire de Roquebrune-sur-Argens a informé M. B
de son intention de mettre fin à son détachement au motif tiré de cette perte de confiance.
Si M. B soutient que cette lettre de cadrage ne peut caractériser une faute dès lors qu'elle ne comportait que des hypothèses de travail élaborées en amont avec le directeur des finances, cette circonstance n'est pas, eu égard aux termes mêmes de la lettre et à sa diffusion sans accord préalable du maire, de nature à justifier l'absence de perte de confiance qui a pu en résulter pour le maire de cette commune. Ainsi, l'arrêté du 30 janvier 2018, fondé sur l'intérêt du service, n'est pas entaché d'un détournement de pouvoir. Par suite, M. B n'est pas fondé à rechercher
la responsabilité de la commune à ce titre.
En ce qui concerne la responsabilité pour harcèlement moral :
10. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 précitée :
" Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation,
la rémunération, la formation, l'appréciation de la valeur professionnelle, la discipline,
la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés ".
11. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs
de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe
à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que
les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement.
La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.
12. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs
d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte
des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.
13. M. B estime avoir été victime d'un harcèlement moral par sa hiérarchie
au sein de la commune de Roquebrune-sur-Argens, qui se matérialise dans l'éviction illégale
de ses fonctions de directeur général des services de cette commune.
14. Il résulte de l'instruction qu'à l'appui de ses allégations, M. B se fonde
sur des éléments de fait tenant à la diffusion d'une note interne, énonçant la perte de confiance
du maire à son égard, pendant ses congés, l'engagement d'une procédure de fin anticipée de son détachement pendant ses arrêts de travail, la nomination de son successeur, ainsi que sa diffusion publique avant qu'il ne libère le poste, le caractère subite de la perte de confiance de sa hiérarchie et de ses conséquences notamment de la remise de son véhicule de fonction, de l'avis de vacance de son poste dès le 24 novembre 2017, de son invitation à une cérémonie publique pour la remise d'une médaille du travail, du refus d'imputabilité au service de son trouble anxieux. Ces éléments, qui s'inscrivent dans la procédure de fin de détachement et n'excèdent pas l'exercice normal
du pouvoir de l'autorité hiérarchique, ne sont pas de nature à faire présumer l'existence
d'un harcèlement moral. Par suite, M. B n'est pas fondé à rechercher la responsabilité
de la commune à ce titre.
Sur les préjudices :
15. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice
qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre.
Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l'encontre
de l'intéressé, un lien direct de causalité. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui,
eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées,
sont seulement destinées à compenser les frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif
des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d'éviction.
16. Si M. B soutient avoir subi un préjudice moral résultant de l'illégalité
de l'arrêté du 30 janvier 2018, en raison de la brutalité de son éviction et du discrédit qui en résulte, ce préjudice est dépourvu de lien de causalité avec la faute commise par la commune tenant
à l'insuffisance de motivation de cet arrêté. Par suite, il ne peut prétendre à aucune indemnisation à ce titre.
17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par
M. B doivent être rejetées.
Sur les frais liés à l'instance :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B la somme demandée par la commune
de Roquebrune-sur-Argens au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Roquebrune-sur-Argens présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune
de Roquebrune-sur-Argens.
Délibéré après l'audience du 23 février 2024 à laquelle siégeaient :
M. Sauton, président,
M. Quaglierini, premier conseiller,
Mme Martin, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars 2024.
La rapporteure,
signé
K. Martin
Le président,
signé
J.-F. Sauton
Le greffier,
signé
P. Bérenger
La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier,