Tribunal Administratif de Toulon, 28/10/2024, n° 2203205

Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 17 novembre 2022, M. D E, représenté par Me Lopez, demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 20 juillet 2022 par lequel le ministre de l'intérieur a prononcé à son encontre la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de neuf mois fermes ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 600 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le tribunal de céans est territorialement compétent ;
- sa requête, qui n'est pas tardive, est recevable ;
En ce qui concerne la légalité externe :
- l'arrêté attaqué est entaché d'un " vice de procédure par détournement de procédure " en ce qu'il retient, sur le seul fondement d'une enquête administrative, que le requérant a irrégulièrement exercé une activité privée, alors qu'un tel grief est constitutif d'une infraction pénale, en l'occurrence celle de travail illégal par dissimulation d'une activité professionnelle, que seule une enquête judiciaire menée conformément aux dispositions du code de procédure pénale aurait pu établir la matérialité d'une telle infraction et qu'aucune condamnation pénale n'a été prononcée à son encontre à raison de tels faits ;
- l'arrêté attaqué est encore entaché d'un vice de procédure en ce qu'il énonce que le requérant a manqué à son devoir de se consacrer à son activité à raison d'un cumul d'activité prohibé, en se fondant seulement sur une enquête administrative alors qu'il aurait dû s'appuyer sur une procédure pénale ;
En ce qui concerne la légalité interne :
- le deuxième motif de l'arrêté attaqué repose sur trois griefs reprochant au requérant d'avoir continué à percevoir une rémunération d'officier de police sans en exercer les fonctions, d'avoir fait preuve de passivité dans la recherche de poste et d'avoir limité celle-ci à un périmètre restreint ; le premier grief est entaché d'erreur de fait dès lors que le requérant avait été placé en position de disponibilité d'office pour raison de santé sans traitement à compter du 30 juillet 2021, soit depuis près d'un an à la date de l'arrêté attaqué, et d'erreur de droit pour le reste de la période en cause, soit du 30 septembre 2015 au 30 juillet 2021, dès lors que cette situation résulte de la propre faute de l'administration qui a empêché l'intéressé d'effectuer son service à l'issue de sa mise à disposition en affectant un autre officier sur le poste qu'il occupait au sein de la compagnie républicaine de sécurité de Montpellier et en méconnaissant son obligation de lui proposer une autre affectation ; le deuxième grief procède de la même erreur de droit, ainsi que d'une erreur de fait dès lors que le requérant a effectué de nombreuses démarches pour permettre à l'administration d'organiser son retour à l'issue de sa mise à disposition ; le dernier grief contredit le précédent et est entaché d'erreur de droit car aucun texte n'imposait au requérant de postuler sur des postes situés au-delà d'un certain périmètre géographique ni ne le soumettait à une obligation de mobilité ;
- le troisième motif de l'arrêté attaqué, selon lequel le requérant a commis l'infraction de travail dissimulé, méconnaît le principe de présomption d'innocence car l'intéressé n'a pas été reconnu coupable d'une telle infraction par l'autorité judiciaire ;
- le quatrième motif de l'arrêté attaqué résulte d'une erreur de fait dès lors que l'administration n'a fait aucune proposition de poste au requérant, que l'arrêté du 29 mai 2020 procède à son affectation autoritaire, que le délai de trois jours entre la notification de cet arrêté et la prise de poste imposée ne lui a pas laissé le temps nécessaire pour organiser matériellement son déménagement, que sa situation familiale n'a pas été prise en compte et que cet arrêté a fait l'objet d'un recours en annulation pendant devant la cour administrative d'appel de Marseille ;
- le ministre de l'intérieur a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en affectant un autre officier de police sur le poste qu'il occupait dans son service d'origine avant sa mise à disposition et en ne donnant pas de suite favorable à l'une de ses demandes de mutation formulées entre 2014 et 2019.
Par un mémoire en défense enregistré le 8 février 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant sont inopérants ou infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code pénal ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code du travail ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ;
- l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 7 octobre 2024 :
- le rapport de M. Cros ;
- et les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. E, né le 31 mai 1971, est fonctionnaire d'Etat dans le corps de commandement de la police nationale, au grade de commandant de police. Par un arrêté du 20 juillet 2022 pris après avis du conseil de discipline émis le 9 février précédent, le ministre de l'intérieur a prononcé à son encontre la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de neuf mois fermes. Le requérant demande l'annulation de cet arrêté.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la légalité externe :
2. En premier lieu, la procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale. Les poursuites pénales ne constituent ni le préalable ni la condition nécessaire d'une mesure disciplinaire. Par conséquent, la matérialité des griefs retenus contre un fonctionnaire pour justifier une sanction disciplinaire peut être établie par les propres investigations de l'administration, alors même que ces griefs n'ont pas donné lieu à une enquête par les services de police judiciaire ni à une condamnation par le juge répressif. Dès lors, en l'espèce, M. E, qui n'a pas été sanctionné disciplinairement pour avoir commis des infractions pénales mais pour avoir manqué à ses obligations statutaires, ne peut utilement faire valoir que les faits retenus à son encontre par l'arrêté attaqué, tirés de l'exercice irrégulier d'une activité privée de gérant de fait d'un média local et de journaliste sous couvert d'une fausse déclaration quant à l'identité de la personne exerçant cette activité, seraient susceptibles de caractériser une infraction pénale, que la matérialité de ces faits n'a pas été établie par une enquête judiciaire menée conformément aux règles du code de procédure pénale, qu'aucune condamnation pénale n'a été prononcée à son encontre, ou encore que de tels faits n'ont pas été portés à la connaissance du Procureur de la République. Par suite, le moyen tiré du " vice de procédure par détournement de procédure " est inopérant en l'ensemble de ses branches.
3. En second lieu, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'un vice de procédure en ce qu'il retient, sur le seul fondement d'une enquête administrative, que le requérant a manqué à son devoir de se consacrer à son activité à raison d'un cumul d'activité prohibé, alors qu'il aurait dû s'appuyer sur une procédure pénale, doit être écarté pour la même raison que celle exposée qu'au point précédent.
En ce qui concerne la légalité interne :
4. Aux termes de l'article L. 530-1 du code général de la fonction publique, qui a repris à compter du 1er mars 2022 les dispositions figurant au premier alinéa de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale () ". Selon l'article R. 434-27 du code de la sécurité intérieure : " Tout manquement du policier () aux règles et principes définis par le présent code de déontologie l'expose à une sanction disciplinaire en application des règles propres à son statut, indépendamment des sanctions pénales encourues le cas échéant ". L'article L. 533-1 du code général de la fonction publique, qui a repris à compter du 1er mars 2022 les dispositions figurant à l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dispose que : " Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / () 3° Troisième groupe : / () b) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans () ".
5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-3 du code général de la fonction publique, qui a codifié à compter du 1er mars 2022 les dispositions figurant à l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " L'agent public consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées ". Selon l'article L. 123-1 du même code, qui a également repris à compter du 1er mars 2022 les dispositions figurant à l'article 25 septies précité : " L'agent public ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit sous réserve des dispositions des articles L. 123-2 à L. 123-8 ". Aux termes de l'article L. 123-7 du même code, qui a aussi repris depuis la même date les dispositions qui figuraient à l'article 25 septies : " L'agent public peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer une activité à titre accessoire, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme () privé. / Cette activité doit être compatible avec les fonctions confiées à l'agent public, ne pas affecter leur exercice et figurer sur la liste des activités susceptibles d'être exercées à titre accessoire () ". Selon l'article 7 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique, en vigueur à la date des faits reprochés : " Le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée à l'article 6 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé () ". Enfin, l'article R. 434-13 du code de la sécurité intérieure dispose que : " Le policier () se consacre à sa mission. / Il ne peut exercer une activité privée lucrative que dans les cas et les conditions définis pour chacun d'eux par les lois et règlements ".
7. Il ressort des pièces du dossier que M. E a créé le 3 février 2017 la société par actions simplifiée (SAS) GSA, dont il était l'unique associé, ayant notamment pour objet " la gestion du journal numérique Hérault Tribune ", média d'informations locales exploité sur internet sous les noms " Hérault Tribune " et " herault-tribune.com ". La SAS GSA a acquis ce journal pour 50 000 euros le 3 mars 2017 et l'a revendu le 28 août 2020 pour 150 000 euros. Entre ces deux dates, M. E, bien que n'étant pas dirigeant de droit de la SAS GSA dont les fonctions de président étaient statutairement confiées à son père M. C A né en 1934, a exercé une activité de gestion de fait et de journaliste au sein du journal Hérault Tribune. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. E aurait sollicité l'autorisation de sa hiérarchie pour exercer cette activité lucrative privée. Du fait de ce cumul d'activités non autorisé, il a manqué aux obligations citées au point précédent et commis une faute de nature à justifier une sanction. Contrairement à ce qu'il soutient, le principe de la présomption d'innocence, consacré par les stipulations de l'article 6-2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et les dispositions de l'article préliminaire du code de procédure pénale, n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de sanctionner des faits reprochés à un agent public, dès lors que ces faits sont établis. En l'espèce, la circonstance que M. E n'a pas été reconnu coupable de l'infraction de travail dissimulé par le juge répressif est donc sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-10 du code général de la fonction publique, reprenant depuis le 1er mars 2022 les dispositions de l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " L'agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ". Selon le I de l'article R. 434-5 du code de la sécurité intérieure : " Le policier () exécute loyalement et fidèlement les instructions et obéit de même aux ordres qu'il reçoit de l'autorité investie du pouvoir hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public () ".
9. Par un arrêté du 29 mai 2020 du ministre de l'intérieur, M. E a été affecté à la compagnie républicaine de sécurité d'Ollioules en qualité d'adjoint au commandant de compagnie, à compter du 8 juin suivant. Il n'a rejoint sa nouvelle affectation que le 31 août 2020 pour, au demeurant, faire parvenir par courriel dès le lendemain un arrêt de travail jusqu'au 30 septembre 2020. En ne se présentant pas à la date prescrite au poste qui lui avait ainsi été assigné, M. E a désobéi à un ordre hiérarchique, en méconnaissance des dispositions citées au point précédent. Il n'est pas fondé à remettre en cause la légalité de cet arrêté d'affectation à l'encontre duquel son recours en annulation a été rejeté par un jugement rendu le 29 avril 2022 par le tribunal de céans (n° 2001584), confirmé par un arrêt du 5 décembre 2023 de la cour administrative d'appel de Marseille (n° 22MA01871). Pour cette raison également, le requérant a commis une faute susceptible de justifier une sanction disciplinaire.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 411-5 du code général de la fonction publique, qui a codifié au 1er mars 2022 les dispositions de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Le grade est distinct de l'emploi. / Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent ". Selon l'article L. 512-1 de ce code, reprenant depuis la même date les dispositions de l'article 33 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " L'activité est la position du fonctionnaire qui, titulaire d'un grade, exerce effectivement les fonctions de l'un des emplois correspondant à ce grade ". Sous réserve de dispositions statutaires particulières, tout fonctionnaire en activité tient de son statut le droit de recevoir, dans un délai raisonnable, une affectation correspondant à son grade.
11. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de sa mise à disposition auprès du préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l'Hérault, afin d'exercer les fonctions de délégué du préfet dans les quartiers prioritaires de la commune de Béziers du 2 février 2009 au 30 septembre 2015, M. E est demeuré sans affectation, tout en continuant à percevoir son traitement, du 1er octobre 2015 au 8 juin 2020, date de prise d'effet de l'arrêté du 29 mai 2020 précité. S'il soutient avoir formulé plusieurs demandes d'affectation pendant cette période, les pièces qu'il produit sur ce point se limitent, outre un compte rendu d'entretien de carrière qui est antérieur (17 mars 2015), à quatre candidatures (27 avril 2015, 9 juillet 2015, 4 avril 2018 et 6 février 2019) en quatre ans et neuf mois sans affectation, soit moins d'une candidature par an. Inversement, ainsi que l'a jugé la cour administrative d'appel de Marseille au point 10 de l'arrêt précité du 5 décembre 2023, les services gestionnaires du ministère de l'intérieur ont, au cours de cette période, proposé à M. E des postes vacants qui relevaient de son grade et dont certains étaient situés à Montpellier ou dans d'autres villes du département de l'Hérault, soit à proximité de son domicile situé à Agde. Selon le rapport d'enquête administrative du 15 mars 2021, l'administration a notamment, en 2016, signalé trois postes vacants basés à Montpellier et Sète à l'intéressé qui n'a pas présenté de candidature et, en 2017, proposé un accompagnement par le conseiller mobilité carrière de la zone Sud, que le requérant a rencontré une seule fois mais n'a pas recontacté par la suite. En outre, il ressort du compte rendu d'entretien mené le 10 janvier 2017 avec son conseiller parcours professionnel que M. E a déclaré que " la situation dans laquelle il se trouve et qu'il n'a pas choisi lui convient très bien ", que " cela lui permet de s'occuper de ses enfants ", qu'il travaillait sur " plusieurs projets d'auto-entrepreneur " tenant à la direction d'un camping, à la création d'une piste cyclable d'éducation et de sécurité routière ou encore à la reprise du journal précité " Hérault Tribune " et que, dans l'attente de la concrétisation de ces projets, " pour le moment, la situation dans laquelle il se trouve l'arrangeait ". Ce compte rendu conclut que M. E " semble attendre un débouché professionnel favorable hors police et dans l'attente, "bénéficier" de cette situation qui lui rend service pour ses enfants ". B ces conditions, le motif de l'arrêté attaqué selon lequel le requérant " a continué à percevoir sa rémunération d'officier de police sans en exercer les fonctions, en faisant preuve de passivité dans sa recherche de poste et en ne postulant que dans un périmètre géographique restreint autour de son domicile " n'est pas erroné en droit ni en fait. Par ailleurs, ce motif se réfère à la période du 1er octobre 2015 au 8 juin 2020 où M. E a perçu son traitement et non à celle ayant couru à compter du 30 juillet 2021 où il n'a plus perçu de traitement, étant placé en disponibilité d'office pour raison de santé. L'arrêté litigieux n'est donc pas entaché d'erreur de fait sur la période en cause. Enfin, les faits reprochés ne portant pas sur un manquement à une obligation de mobilité, M. E n'est pas fondé à soutenir que l'administration aurait commis une erreur de droit en le soumettant à une obligation de mobilité non prévue par les dispositions statutaires qui lui sont applicables. Compte tenu de tous ces éléments, le requérant a, eu égard à son rang hiérarchique de commandant de police, manqué à son devoir de probité et, par suite, commis une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire.
12. En dernier lieu, en vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un fonctionnaire qui a été irrégulièrement maintenu sans affectation a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de son maintien illégal sans affectation.
13. M. E soutient que le ministre de l'intérieur aurait commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, d'une part, en affectant un autre officier de police sur le poste qu'il occupait au sein de la compagnie républicaine de sécurité de Montpellier avant sa mise à disposition en préfecture à compter du 2 février 2009 et, d'autre part, en rejetant ses demandes de mutation formulées entre 2014 et 2019. Toutefois, la double faute ainsi alléguée n'est pas établie. Au demeurant, il n'est pas démontré qu'une telle faute, à la supposer avérée, constituerait une circonstance atténuante des propres manquements de l'intéressé à ses obligations.
14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté attaqué doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par M. E.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. E est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D E et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 7 octobre 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Bernabeu, présidente,
M. Cros, premier conseiller,
M. Martin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2024.
Le rapporteur,
Signé
F. CROS
La présidente,
Signé
M. BERNABEU
La greffière,
Signé
G. BODIGER
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
Et par délégation,
La greffière.