Tribunal Administratif de VERSAILLES, 25/06/2026, n° 2309793

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 novembre 2023 et 8 août 2024, M. Olivier Vagneux demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler la délibération n° 1/268 du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Savigny-sur-Orge a accordé la protection fonctionnelle à M. A... C..., premier adjoint au maire, délégué aux sports, à la jeunesse et à la vie associative ;

2°) à titre subsidiaire, de rectifier la même délibération en retranchant le vote de Mme E... F..., en recalculant le nombre de présents, le quorum et les résultats et en l’inscrivant en tant que « absente » au lieu de « absente excusée représentée ».

Il soutient que :
- la délibération est entachée d’une erreur de droit dès lors que, M. C... n’étant pas victime, l’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales n’est pas applicable ;
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que M. C... a commis une faute détachable de l’exercice de sa fonction ;
- il n’est pas possible d’accueillir la substitution de base légale sollicitée par la commune défenderesse dès lors que M. C... ne faisait pas l’objet de poursuites pénales au sens de l’article L. 2134-34 du code général des collectivités territoriales à la date de la délibération attaquée et que les élus n’ont pas été informés de ces poursuites pénales en application de l’article L. 2121-12 du même code ;
- subsidiairement, la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance de l’article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales dès lors que la délégation de vote de Mme F... a été comptabilisée alors que cette dernière avait déjà été absente à trois séances du conseil municipal consécutives.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2024, la commune de Savigny-sur-Orge, représentée par Me Aderno, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d’une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :
- elle aurait pris la même décision en se fondant sur les dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales et il y a lieu de procéder à une substitution de base légale ;
- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivité territoriales ;
- le code de justice administrative.



Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Benoist, rapporteure,
- les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public,
- et les observations de M. D....



Considérant ce qui suit :

M. Olivier Vagneux, conseiller municipal de la commune de Savigny-sur-Orge sollicite, à titre principal, l’annulation de la délibération n° 1/268 du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Savigny-sur-Orge a accordé la protection fonctionnelle à M. A... C..., premier adjoint au maire, délégué aux sports, à la jeunesse et à la vie associative dans le cadre de poursuite pénales engagées par M. D... pour « avoir refusé le bénéfice d’un droit par dépositaire de l’autorité publique à raison des opinions politiques et entravé de concert et avec menace à l’exercice de la liberté d’expression ». A titre subsidiaire, le requérant sollicite la rectification de la même délibération.


Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, l’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales prévoit : « (…) / La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / (…) ».


Les dispositions citées au point 2 ne permettent à une commune d’accorder sa protection au maire ou aux élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation qu’à l’occasion de violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion ou du fait de leurs fonctions. En conséquence, la délibération du conseil municipal de Savigny-sur-Orge n° 1/268 accordant la protection fonctionnelle à M. C... à raison de poursuites pénales dont il fait l’objet, ne pouvait être prise sur le fondement de l’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales.

Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

Aux termes de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales : « (…) / La commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions. / (…) ».

D’une part, lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de lui accorder sa protection dans le cadre d’une instance civile non seulement en le couvrant des condamnations civiles prononcées contre lui mais aussi en prenant en charge l’ensemble des frais de cette instance, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable. De même, il lui incombe de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet. Ce principe général du droit a d’ailleurs été expressément réaffirmé par la loi, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires et agents non titulaires, par les articles L. 134-1 à L. 134-12 du code de la fonction publique, et par les articles L. 2123-34, L. 2123-35, L. 3123-28, L. 3123-29, L. 4135-28 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales, s’agissant des exécutifs des collectivités territoriales. Cette protection s’applique à tous les agents publics, quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions, notamment à l’ensemble des conseillers municipaux, même ceux n’ayant pas reçu de délégation du maire et n’exerçant en conséquence pas de fonction exécutive.

D’autre part, en application de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, un élu local doit être regardé comme faisant l’objet de poursuites pénales, au sens des dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, lorsque l’action publique pour l’application des peines a été mise en mouvement à son encontre. Par ailleurs, le déclenchement de l’action publique peut résulter du dépôt d’une plainte avec constitution de partie civile, d’une citation directe de la victime ou de l’ouverture d’une information judiciaire sur réquisitoire du ministère public.

En l’espèce, la délibération attaquée trouve son fondement légal dans les dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales. Si M. D... soutient que la substitution de base légale ne peut être accueillie dès lors qu’à la date du 28 septembre 2023, date à laquelle la délibération n° 1/268 a été adoptée, M. C... ne faisait l’objet d’aucune poursuite pénale et que le conseil municipal n’a pas pu être informé de ces poursuites en méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier de la note de synthèse en date du 28 septembre 2023, que dès le 28 avril 2023, le conseil municipal était informé de ce que M. C... était cité à comparaitre devant le tribunal judiciaire d’Evry-Courcouronnes le 28 novembre 2023 à une audience de consignation. Une telle information, suffisante au regard des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, qui révélait l’existence d’une citation directe préalable ayant pour effet le déclenchement de l’action publique, dont la tenue était au demeurant confirmée par la suite, pouvait légitimement conduire le conseil municipal à considérer à la date de la délibération attaquée que M. C... faisait l’objet de poursuites pénales. Par ailleurs, si M. D... soutient que la protection fonctionnelle ne pouvait être accordée en raison de la commission d’une faute détachable de l’exercice des fonctions, les faits reprochés à M. C..., qui consistaient à éviter une situation de prise illégale d’intérêts en invitant M. D... à sortir de la salle, à ne pas participer aux débats et au vote d’une délibération relative à l’octroi de la protection fonctionnelle au maire dans le cadre d’une affaire l’opposant à M. D..., ne constituent pas une faute, ni ne révèlent des préoccupations d’ordre privé, ni ne procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques, ni ne revêtent, eu égard à leur nature ou aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, une particulière gravité. Par suite, et ainsi que le sollicite la commune de Savigny-sur-Orge, les dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales peuvent être substituées à celles de l’article L. 2123-35 du même code dès lors que cette substitution de base légale n’a pour effet de priver les intéressés d’aucune garantie et que l’administration dispose du même pouvoir d’appréciation pour appliquer l’une ou l’autre de ces dispositions.

En second lieu, aux termes de l’article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable : « Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir. Le pouvoir est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives. Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés (…) ».

S’il résulte de ces dispositions qu’un même pouvoir ne peut être valable plus de trois séances consécutives, ces mêmes dispositions ne font en revanche pas obstacle à ce qu’un conseiller municipal soit absent pour plus de trois séances consécutives. Dans ces conditions, la circonstance alléguée tirée de ce que Mme F..., qui avait donné pouvoir à Mme B... pour la représenter et voter en son nom, ait été absente lors de plusieurs séances successives du conseil municipal n’est pas de nature à entacher la délibération en litige d’une irrégularité, dès lors qu’il n’est pas contesté qu’elle avait, lors des précédentes sessions du conseil municipal, donné son pouvoir à des élus distincts. Au surplus, la délibération litigieuse a été adoptée à l’unanimité des membres du conseil municipal présents ou représentés, étant observé que cinq membres dont M. D... et M. C... n’ont pas participé au vote, de sorte que la prise en compte du vote de Mme F... serait, en tout état de cause, sans influence sur le résultat du scrutin et insusceptible d’entacher d’irrégularité la délibération attaquée. Par suite, le moyen doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n’est fondé ni à demander l’annulation de la délibération n° 1/268 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge en date du 28 septembre 2023 ni à rectifier la même délibération.


Sur les frais liés à l’instance :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. D... le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées par la commune de Savigny-sur-Orge à ce titre doivent être rejetées.



D E C I D E :

Article 1 : La requête de M. D... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Savigny-sur-Orge au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Olivier Vagneux et à la commune de Savigny-sur-Orge.

Délibéré après l’audience du 11 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Féral, président,
M. Kaczynski, premier conseiller,
Mme Benoist, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin 2026.

La rapporteure,
Signé
L.-L. Benoist
Le président,
Signé
R. Féral



La greffière,

Signé

V. Retby


La République mande et ordonne à la préfète de l’Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.