Cour administrative d'appel de Toulouse, 30/06/2026, n° 24TL01242

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 26 janvier 2021 par lequel le ministre délégué chargé des transports l’a affecté dans l’intérêt du service sur le poste de consultant juridique au sein du département de gestion des ressources humaines de la direction de la sécurité de l’aviation civile sud, à compter du 1er mars 2021, d’enjoindre au ministre délégué chargé des transports de le réintégrer dans ses fonctions de responsable des marchés publics au sein du secrétariat général de l’Ecole nationale de l’aviation civile et de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2100768 du 19 mars 2024, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de M. A....

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 mai 2024 et le 29 juillet 2025, et un mémoire enregistré le 29 septembre 2025 qui n’a pas été communiqué, M. B... A..., représenté par Me Lapuelle, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n°2100768 du tribunal administratif de Toulouse du 19 mars 2024 ;

2°) d’annuler, pour un motif de légalité interne à titre principal et subsidiairement pour un motif de légalité externe, l’arrêté du 26 janvier 2021 par lequel le ministre délégué chargé des transports l’a affecté dans l’intérêt du service sur le poste de consultant juridique au sein du département de gestion des ressources humaines de la direction de la sécurité de l’aviation civile sud, à compter du 1er mars 2021 ;

3°) d’enjoindre au ministre chargé des transports de le réintégrer dans ses anciennes fonctions de responsable des marchés publics au sein du secrétariat général de l’Ecole nationale de l’aviation civile, ou subsidiairement de réexaminer sa situation ;

4°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et de l’Ecole nationale de l’aviation civile une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- son changement d’affectation ne présente pas le caractère d’une mesure d’ordre intérieur, compte tenu de la perte de responsabilité qu’il a entraînée ;

- les premiers juges ont méconnu leur obligation de rouvrir l’instruction à la suite de la production de sa note en délibéré, présentant des éléments postérieurs à la clôture d’instruction, et dont il ne pouvait donc faire état antérieurement ;

- le tribunal a dénaturé les pièces du dossier quant aux fonctions qu’il exerce dorénavant sur le poste de juriste consultant auquel il a été affecté ;

- il a inexactement apprécié les faits de l’espèce en considérant que la mesure n’était pas constitutive d’une sanction déguisée et était justifiée par l’intérêt du service ;

A titre principal,

- l’arrêté du 26 janvier 2021 méconnaît son droit à recevoir une affectation correspondant à son grade et comportant l’exercice effectif de fonctions ;

- il n’exerce pas, sur le poste de consultant juridique auquel il a été affecté, les fonctions d’un attaché d’administration de l’Etat au sens de l’article 3 du décret du 17 octobre 2011 ; en dépit du contenu de sa fiche de poste, il est en réalité privé de toutes fonctions ; l’arrêté attaqué méconnaît en conséquence son droit à être affecté sur un poste correspondant à son grade et comportant l’exercice effectif de fonctions ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation au regard de l’absence d’intérêt du service justifiant le changement d’affectation, cette mesure contribuant au contraire à la désorganisation des services de l’Ecole nationale d’aviation civile, et ne répondant à aucun besoin du service d’accueil ;

- la mutation faisant l’objet de l’arrêté attaqué présente le caractère d’une sanction déguisée, prise en méconnaissance de son droit à la communication de son dossier individuel et de l’obligation de saisine préalable, pour avis, de l’organisme siégeant en conseil de discipline, en application de l’article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; elle est entachée de détournement de pouvoir ou de procédure ;

Subsidiairement,

- sa mutation vers le poste de juriste consultant a été décidée antérieurement à la publication de la vacance d’emploi ; cette publication, réalisée le 15 décembre 2020, est tardive à cet égard, et à l’égard du délai écoulé jusqu’à sa nomination effective, insuffisant pour permettre des candidatures au poste concerné.

Par un mémoire enregistré le 27 décembre 2024, le ministre délégué auprès de la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, chargé des transports, représenté par la société Matuchansky Poupot Valdelièvre Rameix, société d'avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par l’appelant ne sont pas fondés ;

- subsidiairement, si la cour annulait le jugement, la demande de première instance de M. A... devrait être rejetée, dès lors que l’arrêté attaqué présente le caractère d’une mesure d’ordre intérieur ne faisant pas grief.

Par ordonnance du 31 juillet 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 30 septembre 2025.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 ;
- le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 ;
- le décret n° 2020-1365 du 10 novembre 2020 ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,
- les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public,
- les observations de Me Benabdelmalek, représentant M. A...
et les observations de Me Poupot, représentant le ministre délégué auprès de la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, chargé des transports.




Considérant ce qui suit :

M. A..., attaché d’administration de l’Etat, a été affecté en 2010 au sein de l’Ecole nationale de l’aviation civile, en qualité d’adjoint au chef du département des finances puis, à partir de 2013, en qualité de responsable des achats. Par un arrêté du 26 janvier 2021, il a été affecté sur le poste de consultant juridique au sein du département de gestion des ressources humaines de la direction de la sécurité de l’aviation civile sud. Par un jugement du 19 mars 2024, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande de M. A... tendant à l’annulation de cet arrêté. Ce dernier relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 731-3 du code de justice administrative : « A l'issue de l'audience, toute partie à l'instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré. ». Lorsqu’il est saisi, postérieurement à la clôture de l’instruction et au prononcé des conclusions du rapporteur public, d’une note en délibéré émanant d’une des parties à l’instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d’en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision. S’il a toujours la faculté, dans l’intérêt d’une bonne justice, de rouvrir l’instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n’est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si cette note contient soit l’exposé d’une circonstance de fait dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d’une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office.

M. A... a produit une note en délibéré, enregistrée le 7 mars 2024, dans l’instance ayant donné lieu au jugement attaqué. Cette note en délibéré comportait des informations sur la teneur du travail confié à M. A... dans sa nouvelle affectation, jusqu’à la date de l’audience. Si cette note se réfère ainsi à une période pour partie postérieure à la clôture d’instruction, intervenue le 17 février 2023, elle ne fait pas état de circonstances de fait nouvelles susceptibles d’exercer une influence sur le jugement de l’affaire, la consistance des missions confiées dans son nouveau poste ayant déjà évoquée par M. A... dans ses écritures devant le tribunal. Par suite, l’appelant n’est pas fondé à soutenir qu’en ne rouvrant pas l’instruction à la suite de l’enregistrement de sa note en délibéré, le tribunal aurait entaché son jugement d’irrégularité.

En second lieu, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens tirés des erreurs d’appréciation qu’auraient commises les premiers juges, et de la dénaturation du dossier, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués.

Sur le bien-fondé du jugement :

En premier lieu, aux termes de l’article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « Le grade est distinct de l’emploi. / Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l’un des emplois qui lui correspondent. / (…) ». Sous réserve de dispositions statutaires particulières, tout fonctionnaire en activité tient de son statut le droit de recevoir, dans un délai raisonnable, une affectation correspondant à son grade.

Par ailleurs, aux termes de l’article 3 du décret du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat, dans sa version en vigueur : « I. - Les attachés d'administration de l'Etat participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ministérielles et interministérielles. / A ce titre, ils sont chargés de fonctions de conception, d'expertise, de gestion, ou de pilotage d'unités administratives. / Ils ont vocation à être chargés de fonctions d'encadrement. / Ils peuvent également exercer des fonctions de sélection, de formation, d'orientation ou de conseil technique. I/ ls peuvent être chargés de fonctions de traitement de l'information. / Ils peuvent être chargés de concevoir et d'utiliser des outils documentaires ainsi que de missions de rédaction, de traduction et publication. / Ils peuvent être appelés à remplir les fonctions d'ordonnateur secondaire. / (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que M. A..., attaché d’administration de l’Etat de classe normale, exerçait depuis 2013 les fonctions de responsable des achats auprès du secrétaire général de l’Ecole nationale de l’aviation civile. Ses missions consistaient principalement à participer à la politique d’achats de l’école et à assurer la sécurité juridique des marchés en vérifiant le respect des procédures de passation. S’agissant du poste de consultant juridique au sein de la direction de la sécurité de l’aviation civile sud située à Blagnac, sur lequel il a été affecté à compter du 14 mars 2022, date de sa prise de fonctions effective, il résulte de la fiche de poste associée que l’agent est chargé, principalement, d’assurer une mission de conseil et d’expertise juridique auprès du directeur de la direction de la sécurité de l’aviation civile sud, d’effectuer une veille stratégique pour le compte de la direction, d’apporter son soutien aux agents de la direction en matière d’application de la procédure, d’alerter le service face à d’éventuels risques contentieux et de proposer des solutions juridiques pertinentes, de mener et diffuser une veille législative, réglementaire, jurisprudentielle et doctrinale au profit des acteurs concernés et de diffuser la culture juridique au sein du service. Contrairement à ce que soutient l’intéressé, ces missions d’expertise correspondent à celles du corps des attachés. Ce dernier n’impliquant pas nécessairement l’exercice de fonctions d’encadrement, M. A... ne peut utilement soutenir qu’il n’assure pas de mission d’encadrement, alors, au demeurant que, dans son précédent poste, il ne disposait pas d’un pouvoir hiérarchique sur les agents de la subdivision achats, rattachée au département des finances, relevant du chef de ce département. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que M. A... a été consulté à plusieurs reprises sur des sujets juridiques par les services, tandis que le ministre soutient, sans être contesté, que l’intéressé s’est vu confier plusieurs missions parmi lesquelles la réalisation d’une étude juridique sur la sanction de non-port du badge en aérodrome, l’analyse des sanctions infligées aux personnels navigants non professionnels, l’analyse juridique de certaines décisions de surveillance complexes, ou l’analyse de la portée juridique de mesures publiées par la voie de l’information aéronautique et de leur caractère opposable. En outre, d’autres missions du poste requièrent de l’agent, comme le prévoit d’ailleurs la fiche de poste, d’être « force de proposition », et de travailler de façon autonome et indépendante des sollicitations des services. Dès lors, la circonstance que M. A... ait reçu peu de sollicitations par courriels et ait choisi de télétravailler très majoritairement, et de s’adonner à des activités personnelles et de loisirs sur son temps de travail, ne permet pas d’établir que le poste sur lequel il a été affecté d’office ne répondait pas aux missions de son grade, telles que décrites à l’article 3 du décret du 17 octobre 2011, ni qu’il ne comporterait pas l’exercice effectif de fonctions. Par suite, M. A... n’est pas fondé à soutenir que la décision attaquée a été prise en méconnaissance de son droit à recevoir une affectation correspondant à son grade d’attaché d’administration.

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la mesure de changement d’affectation en litige s’inscrit dans un contexte de tensions relationnelles entre M. A..., d’une part, et certains de ses collègues, son supérieur hiérarchique, des agents d’autres services, voire des interlocuteurs extérieurs, d’autre part, ce qui est étayé par des attestations concordantes d’agents qui témoignent d’un comportement impulsif voire agressif dans les relations de travail, à l’origine de répercussions négatives sur le climat et le fonctionnement du service. Ces tensions ne s’expliquent pas par la configuration structurelle qu’invoque l’appelant, tenant à ce qu’il n’exerce pas, comme responsable des achats, les fonctions de responsable hiérarchique. Par ailleurs, si la compétence et l’expertise de M. A... en matière de commande publique dans le poste qu’il occupait ressortent de plusieurs attestations, et ne sont d’ailleurs pas discutées, la dégradation du service de la subdivision « achats », et la désorganisation de la politique d’achat et des procédures de marchés, alléguées par l’appelant comme étant consécutives à son départ, ne sont pas établies. Dans ces conditions, M. A... n’est pas fondé à soutenir que son changement d’affectation vers le poste de consultant juridique au sein de la direction générale de l’aviation civile sud ne serait pas fondé sur l’intérêt du service.

En troisième lieu, la mutation dans l’intérêt du service constitue une sanction déguisée, dès lors qu’il est établi que l’auteur de l’acte a eu l’intention de sanctionner l’agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier.

Il ressort des pièces du dossier que la mutation d’office faisant l’objet de l’arrêté en litige n’a pas emporté d’effet sur la rémunération de M. A..., ni sur son lieu géographique d’affectation, mais a entraîné une perte de responsabilité, au regard en particulier des missions d’encadrement fonctionnel et des délégations de signature l’habilitant à signer des marchés inférieurs à un certain montant. Toutefois, d’une part, ainsi qu’il a été dit au point 7, les missions du poste vers lequel l’intéressé a été muté correspondent à celles du corps auquel il appartient. D’autre part, et sans qu’y fasse obstacle la circonstance que M. A... a fait l’objet d’une mesure de suspension à titre conservatoire par arrêté du 23 janvier 2021 et que des poursuites disciplinaires ont été envisagées à son encontre, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que l’arrêté attaqué est justifié par l’intérêt du service, et ne résulte pas d’une intention de l’administration de sanctionner M. A.... Par suite, ce dernier n’est pas fondé à soutenir que l’arrêté attaqué serait constitutif d’une sanction déguisée, ni qu’il serait entaché d’un détournement de pouvoir ou de procédure.

En dernier lieu, aux termes de l’article 61 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, alors en vigueur : « Les autorités compétentes sont tenues de faire connaître au personnel, dès qu’elles ont lieu, les vacances de tous emplois, sans préjudice des obligations spéciales imposées en matière de publicité par la législation sur les emplois réservés. ».

Ces dispositions ne s’imposent pas à l’administration dans le cas où elle prononce une mutation dans l’intérêt du service. Par suite, le moyen tiré de leur méconnaissance ne peut être utilement invoqué à l’encontre de l’arrêté en litige.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

L’exécution du présent arrêt, qui rejette les conclusions de la requête aux fins d’annulation, n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction doivent, par voie de conséquence, être rejetées.



Sur les frais exposés à l’occasion du litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros à verser à l’Etat en application de ces mêmes dispositions.


D E C I D E :


Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : M. A... versera à l’Etat une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... et au ministre des transports.


Délibéré après l'audience du 9 juin 2026, à laquelle siégeaient :

M. Romnicianu, président,
M. Bentolila, président assesseur,
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,


Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2026.


La rapporteure,

V. Dumez-Fauchille
Le président,

M. Romnicianu




La greffière,




R. Brun


La République mande et ordonne au ministre des transports en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.