Tribunal Administratif de Limoges, 23/06/2026, n° 2401765
Ce qu'il faut retenir
Le tribunal annule le refus de protection fonctionnelle car le maire, nommément mis en cause pour des faits présentés comme du harcèlement moral, ne pouvait pas statuer lui-même sur la demande sans méconnaître le principe d’impartialité. La décision est utile car elle rappelle que, même si le maire est en principe compétent pour les agents communaux, il doit transmettre la demande à un adjoint ou conseiller municipal lorsque son propre comportement est sérieusement mis en cause. Le juge n’accorde pas directement la protection fonctionnelle : il impose seulement un réexamen dans les deux mois. Les dommages-intérêts sont rejetés faute de demande indemnitaire préalable.
À retenir : Un agent qui demande la protection fonctionnelle en mettant en cause l’autorité normalement compétente doit documenter précisément les faits et signaler clairement le conflit d’impartialité. En cas de demande indemnitaire, il faut d’abord adresser une demande préalable chiffrée à l’administration, sinon les conclusions indemnitaires seront irrecevables.
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Pourquoi l'agent a gagné
L’argument gagnant est la méconnaissance du principe d’impartialité : la demande de protection fonctionnelle visait des faits de harcèlement moral imputés pour partie au maire lui-même, nommément désigné. Le tribunal s’appuie sur les articles L. 134-5 et L. 133-2 du CGFP, ainsi que sur les articles L. 2122-17 et L. 2122-18 du CGCT, pour juger que le maire devait faire traiter la demande par un adjoint ou un conseiller municipal. Le juge précise que cette illégalité existe indépendamment du bien-fondé réel ou non de la demande de protection.
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Type de recours / résumé officiel
Excès de pouvoir
Texte intégral de la décisiondéplier
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 septembre 2024 et le 29 juillet 2025, Mme B... A..., représentée par Me Jouhanneau-Boureille, puis par Me Mons-Bariaud, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler la décision du 24 juillet 2024 par laquelle le maire de Lourdoueix-Saint-Pierre a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;
2°) d’enjoindre à la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;
3°) de condamner la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre à lui verser la somme de 3 000 euros en réparation de son préjudice moral ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la décision lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle est entachée d’impartialité.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2025, la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre, représentée par Me Guillon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les conclusions de la requête à fin de constatation sont irrecevables ;
- les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de Lourdoueix-Saint-Pierre de saisir une personne indépendante pour statuer sur sa demande tendant à l’octroi de la protection fonctionnelle doivent être regardées comme présentées à titre principal et sont dès lors irrecevables ;
- le moyen unique soulevé par Mme A... n’est pas fondé.
Par ordonnance du 5 juin 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 8 août 2025.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires dès lors qu’elles n’ont pas été précédées d’une demande indemnitaire préalable liant le contentieux.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Gillet,
- les conclusions de M. Slimani, rapporteur public,
- et les observations de Me Mons-Bariaud, représentant Mme A....
Considérant ce qui suit :
Mme B... A..., adjointe administrative territoriale, exerçait les fonctions de secrétaire de mairie à temps partiel au sein de la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre. Elle a été placée en congé de maladie ordinaire à compter du 11 avril 2024. S’estimant victime de harcèlement moral, elle a sollicité, par un courrier du 15 juillet 2024, le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par une décision du 24 juillet 2024, dont elle demande l’annulation, le maire de Lourdoueix-Saint-Pierre a refusé de faire droit à sa demande.
Sur la recevabilité des conclusions de la requête :
En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ».
En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme A... aurait présenté une demande indemnitaire préalable tendant à ce que la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre lui verse des dommages-intérêts en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi. Par suite, ses conclusions indemnitaires sont irrecevables.
En deuxième lieu, si Mme A... invite le tribunal à constater que la décision du 24 juillet 2024, par laquelle le maire de Lourdoueix-Saint-Pierre a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, ne respecte pas le principe d’impartialité, cette demande doit être regardée comme correspondant en réalité à un rappel du moyen unique soulevé dans ses écritures. En outre, il ressort des énonciations de la requête que Mme A... a entendu contester la légalité de cette décision en raison de la méconnaissance du principe d’impartialité s’imposant à l’autorité administrative et, partant, formuler des conclusions principales tendant à son annulation. Dès lors, il n’y a pas lieu d’accueillir la fin de non-recevoir visant les conclusions à fin de constatation présentées par Mme A....
En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la requérante n’a pas repris, dans le dernier état de ses écritures, ses conclusions accessoires tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de Lourdoueix-Saint-Pierre de saisir une personne indépendante pour statuer sur sa demande d’octroi de la protection fonctionnelle. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée en défense sur ce point doit être écartée.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique : « La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. (…) ». Aux termes de l’article L. 133-2 du même code : « Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».
Si la protection résultant des dispositions précitées n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Des agissements constitutifs de harcèlement moral ne sont, par principe, pas susceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.
Il résulte par ailleurs du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de tels actes ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.
Enfin, aux termes de l’article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : « En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau ». Aux termes de l’article L. 2122-18 du même code : « Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. (…) ».
Il résulte des dispositions de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales que le maire, qui n’aurait pas délégué cette fonction, est en principe compétent pour se prononcer sur une demande de protection fonctionnelle émanant des agents de sa commune. Toutefois, le chef de l’exécutif territorial ne peut, par exception à sa compétence de principe, régulièrement, sans méconnaître le principe d’impartialité, se prononcer lui-même sur une demande de protection fonctionnelle au titre d’agissements constitutifs de harcèlement faisant état de circonstances objectives mettant sérieusement en cause son propre comportement, et il lui appartient de transmettre celle‑ci à l’un de ses adjoints ou à l’un des conseillers municipaux dans les conditions prévues à l’article L. 2122-17 du même code.
Il ressort des pièces du dossier que la demande de protection fonctionnelle présentée le 15 juillet 2024 par Mme A... repose sur des faits qu’elle considère comme étant constitutifs de harcèlement moral, qui auraient été commis pour partie par l’actuel maire de Lourdoueix-Saint-Pierre. Il s’ensuit que, dès lors qu’elle mettait en cause les agissements du maire, lequel est d’ailleurs nommément désigné, ce dernier ne pouvait, sans méconnaître le principe d’impartialité, statuer sur la demande de protection fonctionnelle, indépendamment de son bien-fondé, quand bien même il était en principe l’autorité compétente pour statuer sur ce type de demandes. Mme A... est, par suite, fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d’illégalité.
Il résulte de ce qui précède que la décision du 24 juillet 2024 du maire de Lourdoueix-Saint-Pierre doit être annulée.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. (…) ».
Eu égard aux motifs du présent jugement, son exécution n’implique pas que la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre octroie la protection fonctionnelle à la requérante, mais seulement qu’elle procède à un réexamen de la demande. Par suite, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre de procéder à un réexamen de la demande de Mme A... dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.
Sur les frais liés au litige :
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ».
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre la somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par Mme A... et non compris dans les dépens. En revanche, les dispositions citées ci-dessus font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre demande sur ce même fondement.
D E C I D E :
Article 1er
:
La décision du 24 juillet 2024 du maire de Lourdoueix-Saint-Pierre est annulée.
Article 2
:
Il est enjoint à la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre de procéder au réexamen de la demande de protection fonctionnelle de Mme A... dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3
:
Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4
:
La commune de Lourdoueix-Saint-Pierre versera à Mme A... une somme de 1 200 (mille deux cents) euros au titre L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5
:
Les conclusions présentées par la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6
:
Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Lourdoueix-Saint-Pierre. Copie en sera transmise pour information à Me Mons-Bariaud et à Me Guillon.
Délibéré après l'audience du 9 juin 2026, à laquelle siégeaient :
M. Revel, président,
M. Gillet, conseiller,
M. Parvaud, conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juin 2026.
Le rapporteur,
K. GILLET
Le président,
FJ. REVEL
Le greffier,
M. C...
La République mande et ordonne au préfet de la Creuse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
Pour le Greffier en Chef
La greffière
M.C...