Tribunal Administratif de La Réunion, 03/07/2026, n° 2501810

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 27 octobre 2025, M. A... B..., représenté par Me Dugoujon, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 7 octobre 2025 par lequel le président du conseil départemental de La Réunion lui a infligé une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de trois mois ;

2°) de mettre à la charge du département de La Réunion la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, l’arrêté contesté est entaché d’erreur de droit dès lors que les sommes perçues au titre de sa participation en qualité d’assesseur du tribunal pour enfants ne présentent pas le caractère d’une rémunération, de sorte que cette activité ne saurait être regardée comme une activité accessoire soumise à autorisation préalable au sens et pour l’application des dispositions des articles L. 123-7, R. 123-7 et R. 123-8 du code général de la fonction publique ;
- le principe d’indépendance découlant du statut d’assesseur des tribunaux pour enfants est incompatible avec le régime d’autorisation préalable auquel est soumis l’exercice, par un fonctionnaire, d’une activité accessoire ;
- le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires s’oppose à ce que l’exercice des fonctions d’assesseur au tribunal pour enfants soit conditionné à la délivrance d’une autorisation de cumul ;
- le régime d’autorisation conditionnant l’exercice, par un agent public, d’une activité accessoire, est incompatible avec la durée du mandat juridictionnel délivré par le garde des sceaux aux assesseurs des tribunaux pour enfants dont la durée est fixée à quatre ans ;
- à titre subsidiaire, la sanction est entachée d’erreur d’appréciation et de disproportion au regard de la gravité des faits reprochés ;
- à titre subsidiaire, il n’est pas démontré que les membres composant le conseil de discipline auraient été régulièrement convoqués ;
- à titre subsidiaire, la décision est entachée d’illégalité dès lors que le conseil de discipline était irrégulièrement composé faute de respecter le principe de parité des collèges, cette irrégularité l’ayant privé d’une garantie.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 février 2026, le département de La Réunion conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 avril 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 29 avril suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code de l’organisation judiciaire ;
- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Fourcade,
- les conclusions de M. Monlaü, rapporteur public,
- et les observations de Me Dugoujon, pour M. B..., et celles de Mme D... pour le département.


Considérant ce qui suit :

1. M. B..., attaché territorial principal, occupe les fonctions de chef de projet à la direction départementale des bâtiments et du patrimoine du département de La Réunion. Par un arrêté du 7 octobre 2025, dont l’exécution a été suspendue par une ordonnance du juge des référés n° 2501819 du 7 novembre 2025, le président du conseil départemental de La Réunion lui a infligé une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de trois mois. Par la présente requête, il demande au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 532-5 du code général de la fonction publique : « Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe de l'échelle des sanctions de l'article L. 533-1 ne peut être prononcée à l'encontre d'un fonctionnaire sans consultation préalable de l'organisme siégeant en conseil de discipline au sein duquel le personnel est représenté. L'avis de cet organisme et la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés. » Aux termes de l’article L. 532-7 du même code : « La parité numérique entre représentants des collectivités territoriales et représentants du personnel doit être assurée au sein de la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire, au besoin par tirage au sort des représentants des collectivités territoriales au sein de la commission. (…) » Aux termes de l’article L. 532-8 de ce code : « Le conseil de discipline délibère valablement lorsque le quorum, fixé, pour chacune des représentations du personnel et des collectivités, à la moitié plus une voix de leurs membres respectifs, est atteint. En cas d'absence d'un ou plusieurs membres dans la représentation des élus ou dans celle du personnel, le nombre des membres de la représentation la plus nombreuse appelés à participer à la délibération et au vote est réduit en début de réunion afin que le nombre des représentants des élus et celui des représentants des personnels soient égaux. Si le quorum n'est pas atteint lors de la première réunion, le conseil de discipline, après une nouvelle convocation, délibère valablement quel que soit le nombre des présents. »

3. D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : « Le conseil de discipline est une formation de la commission administrative paritaire dont relève le fonctionnaire poursuivi. Le conseil de discipline est présidé par un magistrat de l'ordre administratif, en activité ou honoraire, désigné par le président du tribunal administratif dans le ressort duquel le conseil de discipline a son siège. (…) Le conseil de discipline comprend en nombre égal des représentants du personnel et des représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. (…) Siègent en qualité de représentants du personnel les membres titulaires de la commission administrative paritaire appartenant à la même catégorie hiérarchique que l'intéressé. Les membres suppléants ne siègent que lorsque les membres titulaires qu'ils remplacent sont empêchés. Toutefois, lorsque le nombre de représentants titulaires du personnel appelés à siéger est inférieur à trois, les suppléants siègent avec les titulaires et ont voix délibérative. (…) » Aux termes de l’article 3 du même décret : « Le conseil de discipline est convoqué par son président. L'autorité investie du pouvoir disciplinaire ne peut siéger. (…) »

4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil de discipline ont été régulièrement convoqués par courriers électroniques des 10 et 11 juillet 2025 aux fins de prendre part à une seconde séance ayant permis au conseil de discipline de se prononcer, sans condition de quorum, sur la sanction envisagée par le département de La Réunion à l’encontre de M. B....

6. En second lieu, M. B... soutient que la décision du 7 octobre 2025 est entachée d’un vice de procédure en raison de l’irrégularité de la composition du conseil de discipline qui s’est réuni le 18 septembre 2025. A cet égard, il ressort du procès-verbal de séance, dont les mentions font foi jusqu’à preuve contraire, que la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline était alors composée de deux représentants du conseil départemental et d’un seul représentant du personnel sans toutefois que ne soit précisé, ni d’ailleurs allégué par les parties, que le président aurait rétabli la parité des collèges en début de séance ainsi que l’exigent les dispositions de l’article L. 532-8 précité et ce alors même que ledit conseil se réunissait pour la seconde fois, cette circonstance étant seulement de nature à dispenser du respect des conditions de quorum. De surcroit, contrairement à ce que fait valoir le département de La Réunion en défense, il n’apparaissait pas impossible, dans cette situation, de réduire la représentation de la collectivité d’une manière compatible avec les modalités de fonctionnement de cet organisme consultatif telles que définies par le décret susvisé. Dès lors, les délibérations et votes sont réputés s’être tenus selon une composition non paritaire, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 532-7 du code général de la fonction publique, lesquelles instituent au bénéfice des agents déférés devant le conseil de discipline, une garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Par conséquent, M. B... est fondé à soutenir que la décision contestée est, pour ce motif, entachée d’illégalité.

En ce qui concerne la légalité interne :

7. Pour infliger à M. B..., une sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de trois mois, le président du conseil départemental de La Réunion lui a fait grief d’exercer depuis 16 ans des fonctions d’assesseur au tribunal pour enfants sans avoir sollicité d’autorisation de cumul à cette fin. Il s’est fondé sur les différents manquements retenus par le conseil de discipline découlant de la méconnaissance des obligations de probité, d’intégrité et d’exercice exclusif des fonctions publiques en retenant, en sus, la violation de devoir d’obéissance hiérarchique faute pour l’intéressé d’avoir régularisé sa situation alors qu’il y avait été invité.

S’agissant de l’existence d’une faute disciplinaire :

8. D’une part, aux termes de l’article L. 251-3 du code de l’organisation judiciaire : « Le tribunal pour enfants est composé d'un juge des enfants, président, et de plusieurs assesseurs. (…) » Aux termes de l’article L. 251-4 du même code : « Les assesseurs titulaires et suppléants sont choisis parmi les personnes âgées de plus de trente ans, de nationalité française et qui se sont signalées par l'intérêt qu'elles portent aux questions de l'enfance et par leurs compétences. Les assesseurs sont nommés pour quatre ans par le garde des sceaux, ministre de la justice. Leur renouvellement s'opère par moitié. Toutefois, en cas de création d'un tribunal pour enfants, d'augmentation ou de réduction du nombre des assesseurs dans ces juridictions, ou de remplacement d'un ou de plusieurs de ces assesseurs à une date autre que celle qui est prévue pour leur renouvellement, la désignation des intéressés peut intervenir pour une période inférieure à quatre années dans la limite de la durée requise pour permettre leur renouvellement par moitié. » Aux termes de l’article R. 251-13 de ce code : « Dans la limite des crédits ouverts à cet effet au budget du ministère de la justice, il est attribué aux assesseurs titulaires et suppléants, les jours où ils assurent le service de l'audience, une indemnité dont les modalités sont fixées par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre du budget. Les assesseurs titulaires et suppléants perçoivent en outre, s'il y a lieu, les frais et indemnités prévus par les articles R. 141 et R. 142 du code de procédure pénale. »

9. D’autre part, aux termes de l’article L. 123-7 du code général de la fonction publique : « L'agent public peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer une activité à titre accessoire, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé. Cette activité doit être compatible avec les fonctions confiées à l'agent public, ne pas affecter leur exercice et figurer sur la liste des activités susceptibles d'être exercées à titre accessoire. (…) » Aux termes de l’article R. 123-7 du même code : « Sous réserve des interdictions prévues aux 2° à 4° de l'article L. 123-1 et à l'article R. 123-2, l'agent public peut être autorisé, sur le fondement de l'article L. 123-7 du présent code, par l'autorité hiérarchique dont il relève, à cumuler une activité à titre accessoire avec ses fonctions. Cette activité ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service ni placer l'intéressé en situation de méconnaître les dispositions de l'article 432-12 du code pénal. Un même agent public peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires. Dans le respect des mêmes obligations déontologiques, l'exercice d'une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif est libre. » Aux termes de l’article R. 123-8 dudit code : « Les activités dont l'exercice à titre accessoire est susceptible d'être autorisé en application des dispositions de l'article L. 123-7 sont les suivantes : (…) 8° Activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif (…) » Aux termes de l’article R. 123-9 de ce code : « Préalablement à l'exercice de toute activité à titre accessoire soumise à autorisation, l'intéressé adresse à l'autorité hiérarchique dont il relève, qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend au moins les informations suivantes : 1° Identité de l'employeur ou nature de l'organisme pour le compte duquel s'exercera l'activité accessoire envisagée ; 2° Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité accessoire. L'intéressé accompagne sa demande de toute autre information de nature à éclairer l'autorité hiérarchique sur l'activité accessoire envisagée, sans être tenu de préciser le terme de l'exercice de cette activité accessoire. Lorsque l'autorité compétente estime ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de statuer sur la demande, elle invite l'intéressé à la compléter dans un délai maximum de quinze jours à compter de la réception de sa demande. » Il résulte de ces dispositions qu’un fonctionnaire ne peut cumuler son activité professionnelle qu’avec une activité accessoire et que, s’il souhaite cumuler une activité accessoire avec son activité principale, il doit, préalablement à l’exercice de cette activité accessoire, solliciter une autorisation de l’autorité dont il relève.

10. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire sont matériellement établis et, dans l’affirmative, s’ils constituent des fautes de nature à justifier une sanction et, enfin, si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

11. En premier lieu, il résulte des termes mêmes de l’article R. 251-13 du code de l’organisation judiciaire précité que les assesseurs titulaires et suppléants des tribunaux pour enfants perçoivent, les jours où ils assurent le service de l'audience, une indemnité dont le montant est précisé par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre du budget. Dans ces conditions, et alors d’ailleurs que M. B... produit au dossier les preuves des virements reçus au titre des audiences qu’il a tenues au cours de l’année judiciaire 2024-2025, ces fonctions ne sauraient être regardées comme relevant de l’exercice d’une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif au sens et pour l’application du dernier alinéa de l’article R. 123-7 du code général de la fonction publique.

12. En deuxième lieu, l’exercice des fonctions d’assesseur des tribunaux pour enfants qui permettent aux personnes nommées à ce titre de prendre directement part à l’action de juger et donc, au service public de la justice judiciaire, doivent être regardées comme entrant dans la catégorie des activités accessoires d’intérêt général exercée auprès d'une personne publique visée par le 8° de l’article R. 123-8 du code général de la fonction publique. Par conséquent, en sa qualité de fonctionnaire, M. B... était ainsi tenu, préalablement à l’exercice de cette activité, de solliciter une autorisation dans les conditions prescrites par l’article R. 123-9 du même code.

13. En troisième lieu, contrairement à ce qu’il soutient, il ne résulte d’aucun principe ni d’aucune disposition que les conditions d’exercice de ces fonctions seraient incompatibles avec ce régime d’autorisation dont l’objet est de conférer à l’autorité hiérarchique le pouvoir d’apprécier si l’exercice d’une activité accessoire par les agents placés sous son autorité s’avère compatible avec les nécessités du service. De surcroit, la possibilité reconnue à cette autorité de s’opposer à tout moment, dans l’intérêt du service, à la poursuite de l’activité dont l’exercice a été autorisé n’a ni pour objet, ni pour effet, de méconnaître le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires ou les exigences, notamment d’indépendance, auxquels sont soumis les assesseurs des tribunaux pour enfants dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

14. Il résulte de ce qui précède que c’est sans commettre d’erreur de droit ni d’erreur d’appréciation que le président du conseil départemental de La Réunion a fait grief à M. B... d’avoir manqué à ses obligations en ne sollicitant pas, préalablement à l’exercice de ses fonctions d’assesseur au tribunal pour enfants, une autorisation de cumul d’activités.

S’agissant de la proportionnalité de la sanction prononcée :

15. Aux termes de l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique : « Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : 1° Premier groupe : a) L'avertissement ; b) Le blâme ; c) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. 2° Deuxième groupe : a) La radiation du tableau d'avancement ; b) L'abaissement d'échelon à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par le fonctionnaire ; c) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; d) Le déplacement d'office dans la fonction publique de l'Etat. 3° Troisième groupe : a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l'échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l'échelon détenu par le fonctionnaire ; b) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. (…) » Aux termes de l’article L. 533-3 du même code : « L'exclusion temporaire de fonctions, privative de toute rémunération, peut être assortie d'un sursis total ou partiel. Celui-ci ne peut avoir pour effet, dans le cas de l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, de ramener la durée de cette exclusion à moins d'un mois. (…) »

16. En l'absence de disposition législative contraire, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen.

17. Il est constant que M. B... exerce, depuis 2008, les fonctions d’assesseur au tribunal pour enfants de C... et a obtenu, à ce titre, des autorisations spéciales d’absence délivrées par l’autorité hiérarchique dont il dépend en vue de participer, sur le temps du service, aux audiences tenues par cette juridiction, ce qu’il établit notamment par la production de deux formulaires revêtus de la signature du directeur des bâtiments et du patrimoine délivrés en octobre 2023 et février 2024. De surcroit, il ressort des pièces du dossier que, dans l’incertitude quant au statut juridique de cette activité, tant les services de la collectivité que le requérant ont tardé à entreprendre une régularisation de cette situation avant que ce dernier ne soit finalement invité, par un courrier du 7 février 2025, à présenter une demande en ce sens dans les formes prévues par l’article R. 123-9 précité, invitation à laquelle il a toutefois refusé de déférer en arguant de ce que cette activité n’était pas soumise à ces règles. Malgré le caractère fautif de cette opposition, il ressort également des pièces du dossier que le département de La Réunion a contribué à la confusion objet de ce positionnement regrettable en délivrant à tort des autorisations spéciales d’absence dont l’une au moins porte la mention « exceptionnelle » de sorte que le supérieur hiérarchique signataire est ainsi réputé avoir admis la compatibilité de cette absence avec les nécessités du service. De plus, l’autorité territoriale ne démontre pas suffisamment, ainsi que cela lui incombe, que le cumul d’activités non autorisé reproché à M. B... a préjudicié au bon fonctionnement de la direction au sein de laquelle il est affecté, tandis que les comptes rendus d’entretien professionnel produits pour les années 2023 et 2024 ne comportent que des niveaux d’appréciation renseignés comme « Très bien » ou « Bien » assortis de commentaires positifs quant à sa manière de servir et sa disponibilité. Par conséquent, et alors enfin que le requérant soutient sans être contredit qu’il n’a exercé ses fonctions d’assesseur que de manière occasionnelle comme en atteste la modicité des indemnités perçues à ce titre, la sanction litigieuse, au demeurant différente de celle ayant recueilli l’avis favorable du conseil de discipline, se rattache au degré sommital des sanctions du troisième groupe et doit, dans les circonstances particulières de l’espèce, être regardée comme présentant un caractère disproportionné eu égard à la gravité des faits qui lui sont reprochés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est fondé à demander l’annulation de la décision du 7 octobre 2025 par laquelle le président du conseil départemental de La Réunion lui a infligé, à titre de sanction, une exclusion temporaire de fonction d’une durée de trois mois.

Sur les frais liés au litige :

19. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge du département de La Réunion la somme de 1 000 euros à verser à M. B... en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


D E C I D E :


Article 1er : L’arrêté du 7 octobre 2025 par lequel le président du conseil départemental a infligé à M. B..., à titre de sanction, une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de trois mois est annulé.

Article 2 : Le département de La Réunion versera à M. B... la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B... et au département de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 24 juin 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Blin, présidente,
Mme Marchessaux, première conseillère,
M. Fourcade, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2026.

Le rapporteur,
C. FOURCADE
La présidente,
A. BLIN


La greffière,


S. LE CARDIET

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.