Tribunal Administratif de Nîmes, 02/07/2026, n° 2401522

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 18 avril 2024 et 17 février 2026, M. B... C..., représenté par Me Coque, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 22 février 2024 par lequel le maire de la commune de Villelaure lui a infligé une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée d’un mois ;

2°) d’enjoindre à la commune de Villelaure de le réintégrer rétroactivement pour la période allant du 1er au 31 mars 2024 et de reconstituer sa carrière ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Villelaure la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :
- la décision est entachée de vices de procédure dès lors que le président du conseil de discipline ne l’a pas invité et n’a pas invité son avocat à prendre la parole en dernier et qu’il n’a pas été préalablement informé de son droit de se taire ;
- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que les éléments de preuve fondant la sanction en cause ont été établis de manière déloyale ;
- certains faits qui fondent la sanction ne sont pas établis et ne constituent pas une faute disciplinaire et certains de ces faits sont prescrits ;
- la décision a été prise en méconnaissance du principe non bis in idem ;
- la sanction infligée est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 janvier 2026, la commune de Villelaure, représentée par Me D’Audigier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté par la commune de Villelaure a été enregistré le 8 mars 2026 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Béréhouc, conseillère,
- les conclusions de M. Chaussard, rapporteur public,
- et les observations de Me Coque, représentant M. C..., et de Me D’Audigier, représentant la commune de Villelaure.


Considérant ce qui suit :

1. M. C..., adjoint technique principal de 1ère classe exerçant ses fonctions au sein de la commune de Villelaure, a fait l’objet, par un arrêté du maire de cette commune du 22 février 2024, d’une mesure d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée d’un mois, sanction du troisième groupe. M. C... demande au tribunal de prononcer l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 9 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : « Lorsque le conseil de discipline examine l'affaire au fond, son président porte à la connaissance des membres du conseil, en début de séance, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire poursuivi et, le cas échéant, son ou ses conseils ont exercé leur droit à recevoir communication intégrale du dossier individuel et des documents annexés. / (…) Les parties ou, le cas échéant, leurs conseils peuvent, à tout moment de la séance, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales ; ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer. ».

3. D’une part, il ne résulte pas des dispositions précitées que l’avis du conseil de discipline doive mentionner dans son compte-rendu que la faculté offerte à l’agent de prendre la parole en dernier lui a bien été rappelée lors de l’audience. D’autre part, il ressort du procès-verbal de l’avis du conseil de discipline du 29 janvier 2024 que M. C... a, en tout état de cause, pris la parole en dernier lors du conseil de discipline. Les vices de procédure invoqués à ces titres doivent, par suite, être écartés.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. » Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition.

5. De telles exigences impliquent que l’agent public faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l’autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d’une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l’informer du droit qu’il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s’applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.

6. Dans le cas où un agent sanctionné n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 4 et 5, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit.

7. Il est constant que le requérant n’a pas été informé de son droit de se taire par la commune avant l’engagement de la procédure disciplinaire et que ce droit n’a pas été porté à la connaissance de l’intéressé durant le conseil de discipline. Toutefois, il ressort des termes de la décision attaquée, qui reprend l’ensemble des griefs déjà énoncés et détaillés dans le rapport disciplinaire établi le 10 novembre 2023 ainsi que ses pièces annexes, que la sanction prononcée à l’encontre de M. C... ne se fonde pas de manière déterminante sur les propos qu’il a tenus lors du conseil de discipline mais repose sur son insubordination et ses comportements et propos inappropriés et grossiers au sein du service et lors d’une altercation, constatés par sa hiérarchie et dont ont fait part divers témoignages concordants d’agents auditionnés. Dans ces conditions, et eu égard au principe énoncé au point 6, le moyen tiré de ce que l’absence de notification à M. C... du droit qu’il avait de se taire lors de la procédure disciplinaire entacherait d’illégalité la sanction litigieuse doit être écarté.

8. En troisième lieu, en l'absence de disposition législative contraire, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen. Toutefois, tout employeur public est tenu, vis-à-vis de ses agents, à une obligation de loyauté. Il ne saurait, par suite, fonder une sanction disciplinaire à l'encontre de l'un de ses agents sur des pièces ou documents qu'il a obtenus en méconnaissance de cette obligation, sauf si un intérêt public majeur le justifie. Il appartient au juge administratif, saisi d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un agent public, d'en apprécier la légalité au regard des seuls pièces ou documents que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir.

9. Si le requérant soutient que son dossier disciplinaire a été établi sur la base de témoignages oraux qui n’ont pas été signés directement par les agents et dont les termes ont été ultérieurement contestés par ces derniers, il ressort des pièces du dossier que le « rapport/relevé des faits comprenant des témoignages écrits et signés », annexé au rapport disciplinaire est composé, d’une part, d’attestations non remises en cause qui sont signées par des agents et des élus et, d’autre part, du rapport établi par la directrice générale des services sur l’incident qui s’est déroulé le 31 octobre 2023, à la suite duquel elle a procédé à des entretiens individuels avec les agents présents et qui expose les témoignages ainsi recueillis, qu’elle n’était pas tenue de faire relire et contresigner. En outre, si le requérant produit des attestations de trois de ces agents qui précisent que leurs propos ont été modifiés par le rapport disciplinaire, d’une part, ils ne précisent pas quels propos auraient été transformés ni dans quelle proportion et ne remettent pas en cause leur témoignage concernant le déroulé de l’incident en litige, et, d’autre part, la commune produit une attestation postérieure de l’un de ses agents qui reconnait avoir signé une fausse déclaration pour la défense du requérant afin de se dédire du témoignage établi par le rapport disciplinaire et affirmant avoir cédé à la pression exercée par M. C... qui lui a été téléphoné à plusieurs reprises dans ce but. Au regard de l’ensemble de ces éléments, les témoignages recueillis, qui ne traduisent pas un manquement de la commune à son obligation de loyauté vis-à-vis de son agent, pouvaient donc légalement constituer le fondement de la sanction disciplinaire prononcée contre ce dernier. Le moyen tiré de la déloyauté des éléments de preuve fondant la sanction doit, par suite, être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 137-1 du code général de la fonction publique : « Le dossier individuel de l'agent public doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. ». Aux termes de l’article L. 532-4 de ce code : « Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. / Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à l'assistance de défenseurs de son choix. ». Aux termes de l’article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : « L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. / L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés. / A sa demande, une copie de tout ou partie de son dossier est communiqué à l'agent dans les conditions prévues par l'article R. 137-16 du code général de la fonction publique relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique. ».

11. D’une part, l’absence dans le dossier disciplinaire du requérant de ses comptes rendus d’entretien professionnel et des arrêtés portant sur son régime indemnitaire, alors qu’il est constant que la sanction attaquée ne se fonde pas sur des éléments issus de ceux-ci, est sans influence sur la légalité de la sanction attaquée. D’autre part, la circonstance, à la supposer établie, que les pièces de son dossier n’auraient pas toutes été numérotées n’a pas, en l’espèce, exercé d’influence sur le sens de la décision prise, dès lors qu’il n’est pas démontré que des pièces auraient manqué à son dossier individuel ou en auraient été soustraites. M. C... n’ayant été, par ailleurs, privé d’aucune garantie, le moyen tiré de ce qu’il n’aurait pas pu consulter son dossier dans des conditions lui permettant d’assurer utilement sa défense doit, par suite, être écarté.

12. En cinquième lieu, il ressort des termes de la décision attaquée que pour prendre la mesure d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée d’un mois, le maire de la commune de Villelaure s’est fondé sur les motifs tirés du refus de suivre les consignes et directives, de l’attitude agressive et provocante générant des dysfonctionnements dans son service, l’exaspération et un mal-être général de ses collègues et de son chef de service, du harcèlement par insultes répétitives et propos grossiers, des retards répétés, des absences injustifiées et des abandons de poste. Les faits ainsi reprochés sont distincts, d’une part, du non-respect des horaires le 6 décembre 2022 pour lequel a été prononcé à son encontre, par un arrêté du 13 décembre 2022, un blâme et, d’autre part, du refus de se conformer à des consignes de service le 14 avril 2022, de la pose d’un jour de congé, le 14 avril 2022, sans autorisation et de l’enregistrement à son insu d’un entretien avec la directrice générale des services, pour lesquels a été prononcé à son encontre, par un arrêté du 25 avril 2022, une mesure d’exclusion temporaire de fonctions de trois jours. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir qu’il aurait déjà été sanctionné pour les faits ayant fondé l’arrêté attaqué. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe non bis in idem doit être écarté.

13. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 532-2 du code général de la fonction publique : « Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d'un délai de trois ans à compter du jour où l'administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits passibles de sanction. / En cas de poursuites pénales exercées à l'encontre du fonctionnaire, ce délai est interrompu jusqu'à la décision définitive de classement sans suite, de non-lieu, d'acquittement, de relaxe ou de condamnation. / Passé ce délai et hormis le cas où une autre procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre du fonctionnaire avant l'expiration de ce délai, les faits en cause ne peuvent plus être invoqués dans le cadre d'une procédure disciplinaire. ».

14. A supposer que la sanction en litige soit en partie fondée sur l’attitude désinvolte et les propos qu’auraient tenus le requérant le 7 janvier 2021, il y a lieu d’écarter ces faits comme prescrits en application des dispositions précitées de l’article L. 532-2 du code général de la fonction publique.

15. En septième lieu, aux termes de l’article L. 530-1 du code général de la fonction publique : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. (…) ». Aux termes de l’article L. 533-1 de ce code : « Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / (…) / 3° Troisième groupe : (…) / b) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. ». Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les questions de savoir si les faits reprochés à un agent public constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

16. Il ressort des pièces du dossier que, le 21 septembre 2023, M. C... n’a pas suivi les directives données par sa hiérarchie, a présenté une attitude agressive, en haussant la voix et en proférant des insultes et est entré en confrontation physique avec son responsable de service, M. A..., que, le 31 octobre 2023, le requérant a, de nouveau, refusé de suivre les consignes et a insulté puis agressé physiquement M. A.... Par ailleurs, M. A... fait état du comportement agressif régulier du requérant et des insultes à caractère grossophobe et homophobe qu’il profère. Pour contester les faits reprochés, le requérant, qui concède, par ailleurs, avoir eu une altercation physique avec son responsable de service et avoir tenu des propos injurieux dans un contexte de tensions, se borne à remettre en cause l’absence de signature de comptes rendus des témoignages alors que le rapport d’enquête, dont aucun élément ne permet de remettre en cause le caractère impartial, a été établi par la directrice générale des services qui a auditionné les agents à la suite des incidents relatés. Il affirme, sans autre précision, que le service fait l’objet d’un management qui laisse à désirer et reconnaît, en outre, les absences qui lui sont reprochées en estimant, sans l’établir, que ces absences seraient tolérées et acceptées par la collectivité. Dans ces conditions, à supposer les retards répétés et les abandons de poste non établis, le requérant n’apparaît pas fondé à contester la matérialité des faits relatifs au refus de suivre les consignes et directives, à l’attitude agressive et provocante générant des dysfonctionnements dans son service, l’exaspération et un mal-être général de ses collègues et de son chef de service, au harcèlement par insultes répétitives et propos grossiers et aux absences injustifiées, qui constituent des manquements fautifs à ses obligations professionnelles justifiant à eux seuls le prononcé d’une sanction disciplinaire.

17. Si M. C... soutient que la sanction prononcée à son encontre serait disproportionnée compte tenu de son poste de catégorie C, il n’apparait toutefois pas, eu égard à la nature, la répétition dans le temps, la gravité des fautes qu’il a commises ainsi que leurs conséquences défavorables au sein de son service, et alors que l’intéressé a déjà fait l’objet de deux précédentes sanctions disciplinaires, que l’exclusion temporaire de fonctions d’une durée d’un mois prononcée, qui a fait l’objet d’un avis favorable du conseil de discipline, présenterait un caractère disproportionné.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n’est pas fondé à soutenir que l’arrêté du 22 février 2024 par laquelle le maire de la commune de Villelaure lui a infligé une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée d’un mois serait entaché d’illégalité. Ses conclusions tendant à l’annulation de cet arrêté doivent, dès lors, être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

19. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. C... n’implique aucune mesure d’exécution. Ses conclusions présentées à fin d’injonction doivent, dès lors, être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Villelaure, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. C... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. C... le versement d’une somme de 750 euros au titre des mêmes dispositions.



D E C I D E :


Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.

Article 2 : M. C... versera à la commune de Villelaure la somme de 750 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... C... et à la commune de Villelaure.


Délibéré après l'audience du 11 juin 2026, à laquelle siégeaient :
M. Roux, président,
Mme Ruiz, première conseillère,
Mme Béréhouc, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2026.


La rapporteure,




F. BEREHOUC

Le président,




G. ROUX


La greffière,





B. ROUSSELET-ARRIGONI


La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
La greffière,